2035,你好北京(上) 谋划可持续发展,新版城市总体规划绘蓝图

2017年09月30日

  

  都与城,舍与得;疏解与提升,一核与两翼。昨天,《北京城市总体规划(2016年-2035年)》正式发布。这一刻,千年古都站上了全新的起点,迎向未来。以新总规为蓝图,北京将迈向国际一流的和谐宜居之都,成为引领全国城市发展规划的典范。

  “四个中心”——确定首都城市战略定位 紧紧围绕“都”的功能谋划“城”的发展

  新总规中,北京的城市战略定位是全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心。“四个中心”的确定,是对前6版总体规划的继承和发展。从1953年第一版总规发布、确定“北京应成为政治、经济和文化中心,特别要把它建设成为我国强大的工业基地和技术科学的中心”之后,政治中心、文化中心两个性质,就一直伴随北京。而在新时期,国际交往中心、科技创新中心,则是对于北京城市战略定位的进一步提升。

  如何回答“都”与“城”关系的问题?对此,北京给出了这样的答案:新总规中就是要紧紧围绕实现“都”的功能来谋划“城”的发展,以“城”的更高水平发展服务保障“都”的功能。

  政治中心建设——为中央党政军领导机关提供优质服务,保障国家政务活动安全、高效、有序运行。

  文化中心建设——充分利用北京文脉底蕴深厚和文化资源集聚的优势,建设成为弘扬中华文明和引领时代潮流的世界文化名城。更加精心保护好北京这张中华文明的金名片,强化首都风范、古都风韵、时代风貌的城市特色。

  国际交往中心建设——着力优化9类国际交往功能的空间布局,加强国际交往重要设施和能力建设。

  科技创新中心建设——在基础研究和战略高技术领域抢占全球科技制高点。以“三城一区”为重点,建设具有全球影响力的全国科技创新中心。

  “我们要以更长远的目标、更高的标准来谋划首都未来发展的蓝图。”市规划国土委相关负责人说。

  三个阶段目标——2020、2035、2050 “大城市病”治理2035年见显著成效

  与迈向“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的历史进程相适应,北京的发展目标是建设国际一流的和谐宜居之都。在新总规中,规划发展目标的时间节点有三,分别是2020年、2035年和2050年。相关负责人介绍,本轮规划期为2016年至2035年,近期到2020年,远景展望到2050年,与“两个一百年”奋斗目标进程相衔接,既着眼长远、系统谋划,更立足当前,扎实推进。

  其中,近期规划年限对应中国共产党建党一百周年。北京的目标是,到2020年,建设国际一流的和谐宜居之都取得重大进展,率先全面建成小康社会,疏解非首都功能取得明显成效,“大城市病”等突出问题得到缓解,首都功能明显增强,初步形成京津冀协同发展、互利共赢的新局面。而到2035年,“承上启下”是对规划目标年最精准的定位。

  那一年,北京将初步建成国际一流的和谐宜居之都,“大城市病”治理取得显著成效,首都功能更加优化,城市综合竞争力进入世界前列,京津冀世界级城市群的构架基本形成。

  2050年,则是为了远景展望呼应新中国成立一百周年而设下的时间点。届时,北京将全面建成更高水平的国际一流的和谐宜居之都,成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国首都、具有全球影响力的大国首都、超大城市可持续发展的典范,建成以首都为核心、生态环境良好、经济文化发达、社会和谐稳定的世界级城市群。

  合理布局——城市空间结构再优化 “一核一主一副、两轴多点一区”

  从“两轴—两带—多中心”,到“一核一主一副、两轴多点一区”,时隔12年,2004版总规和2016版总规,城市空间结构既有继承又有新的发展。市规划国土委相关负责人介绍,新总规提出了“一核一主一副、两轴多点一区”的城市空间结构,明确核心区功能重组、中心城区疏解提升、北京城市副中心和河北雄安新区形成北京新的两翼、平原地区疏解承接、新城多点支撑、山区生态涵养的规划任务。“相比以往,本次总体规划确定的城市空间结构更加突出了首都功能、疏解导向与生态建设。”他说。

  其中“一核”指的是首都功能核心区,是全国政治中心、文化中心和国际交往中心的核心承载区,是历史文化名城保护的重点地区,是展示国家首都形象的重要窗口地区。

  而“一主”指的是中心城区,即城六区,是“四个中心”的集中承载地区,是建设国际一流的和谐宜居之都的关键地区,是疏解非首都功能的主要地区。市规划院院长施卫良介绍,中心城区将以疏解非首都功能、治理“大城市病”为切入点,完善配套设施,保障和服务首都功能的优化提升。

  “一副”指的是北京城市副中心,是北京新两翼中的一翼。应当坚持世界眼光、国际标准、中国特色、高点定位,以最先进的理念、最高的标准、最好的质量,着力打造国际一流的和谐宜居之都示范区、新型城镇化示范区和京津冀区域协同发展示范区。城市副中心规划范围约155平方公里,外围控制区即通州全区约906平方公里,进而辐射带动廊坊北三县地区协同发展。

  “两轴”则指中轴线及其延长线、长安街及其延长线,要以两轴为统领,完善城市空间和功能组织的秩序。中轴线及其延长线以文化功能为主,是体现大国首都文化自信的代表地区,既要延续历史文脉,展示传统文化的精髓,又要做好有机更新,体现现代文明的魅力。长安街及其延长线以国家行政、军事管理、文化、国际交往功能为主,体现庄严、沉稳、厚重、大气的形象气质。

  “多点”则是位于平原地区的顺义、大兴、亦庄、昌平、房山5个新城,是承接中心城区适宜功能、服务保障首都功能的重点地区,也是推进京津冀协同发展的重要区域。施卫良介绍,新城要坚持集约高效发展,控制建设规模,提升城市发展水平和综合服务能力,建设高新技术和战略性新兴产业集聚区、城乡综合治理和新型城镇化发展示范区。

  “一区”是生态涵养区,包括门沟、平谷、怀柔、密云、延庆5个区,以及昌平和房山的山区,是京津冀协同发展格局中西北部生态涵养区的重要组成部分。相关负责人特意说,它是首都重要的生态屏障、水源保护地和“大氧吧”,是保障首都可持续发展的关键区域。

  “三条红线”——城市减量发展 人口总量上限2300万 城乡建设用地只减不增

  一位人口专家告诉记者,新中国成立以来,北京常住人口规模经历了快速增长、稳定增长、增长回升、加速增长、相对稳定5个阶段。尤其是在2003年到2009年这一阶段,年均59.8万人的增长速度让北京不堪重负。北京,需要减重、减负、减量发展。这一版总规中,以资源环境为硬约束,划定并严格守住人口总量上限、生态控制线和城市开发边界“三条红线”。其中,最重要的数字是2300万。这是北京未来的人口总量上限。相关负责人介绍,按照以水定城、以水定人的要求,根据全市可供水资源量和人均水资源量,确定北京市常住人口规模2020年控制在2300万人以内。“2020年以后,也将长期稳定在这一水平。”相关负责人说。

  第二条红线,是生态控制线。2020年全市生态控制区面积约占市域面积的73%,2035年要提高到75%。初步划定全市生态保护红线,约占市域面积的25%左右。同时,北京定永久基本农田保护红线,2020年耕地保有量不低于166万亩,基本农田保护面积150万亩。无序增长的“摊大饼”型城市,也源于城市开发没有设定清晰边界。而在新总规中,城市开发边界就是第三条红线。“2016年本市城乡建设用地现状是2945平方公里,2020年要压减到2860平方公里左右,2035年压减到2760平方公里左右。”施卫良说。相关负责人也表示,北京已进入减量建设、减量发展时期,将严格控制城乡建设用地总规模,实行增减挂钩,多拆少占、少建。减量发展是否意味着不再发展?对此,相关负责人说:“北京不是不要发展,而是要更加注重发展的质量和效益,绿色发展、可持续发展。”

  北京将坚持生产空间集约高效,构建高精尖经济结构。“三城一区”,是重要支撑。“北京将聚焦中关村科学城,突破怀柔科学城,搞活未来科学城,加强原始创新和重大技术创新;以创新型产业集群和中国制造2025创新引领示范区为平台,促进科技创新成果转化。”相关负责人说。北京还将坚持生活空间宜居适度,提高民生保障和服务水平。“我们会适度提高居住及其配套用地比重,调整优化居住用地布局,完善公共服务设施,促进职住平衡。”他说。用地的调整,意味着覆盖城乡、优质均衡的公共服务体系将加速构建,使人民群众获得更好的教育、更高水平的医疗卫生和养老服务、更丰富的文化体育服务、更可靠的社会保障。新总规还构建起了北京“一屏、三环、五河、九楔”的市域绿色空间结构。通过建设森林城市、重点实施平原造林,2020年全市森林覆盖率由现状41.6%提高到44%,2035年不低于45%。其中,2020年平原地区森林覆盖率由现状22%提高到30%,2035年达到33%。

  所谓一屏,即山区生态屏障,加强生态保育和生态修复,重点要严格控制浅山区开发规模和强度。而三环,则是让市民走得进去的绿色公园环。一道绿隔要逐步改造升为城市公园,更好地服务市民日常休闲的需求;二道绿隔不断提高绿色空间比重,推进郊野公园建设,满足市民不同类型的休闲游憩需求;环首都地区更要合力推动大尺度森林湿地公园建设,为首都戴上“绿色项链”,成为京津冀协同发展的示范。永定河、潮白河、北运河、拒马河、泃河为主构成的五河,将逐步改善河湖水质,加强滨水地区生态化治理,营造水清、岸绿、安全、宜人的滨水空间。九条连接中心城区、新城及跨界城市组团的楔形生态空间,将形成“九楔”,作为大型生态廊道,衔接西北部山区和东南部平原地区。

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  《北京城市总体规划(2016年-2035年)》的编制,深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神和治国理政新理念新思想新战略,立足京津冀协同发展,坚持以资源环境承载力为刚性约束条款,实现由扩张性规划转向优化空间结构的规划,也为如何祛除北京“大城市病”开出了药方。

  “四个层次”——老城整体保护复兴 城内不再拆除胡同四合院

  站在景山之顶,凭栏远望,故宫建筑群沿着主次轴线平面铺展,错落有致。金瓦、红墙、蓝天,显示出纵横一气、万物谐和的辉煌和安详。作为一座见证沧桑变迁的千年古都,北京将怎样擦亮这张历史文化金名片?

  “过去只提老城保护,这次说的是保护与复兴。”力主重现东南角楼的北京名城委专家王世仁说,这一版城市总体规划,对历史文化名城保护的力度,是北京市制定总规以来最大的一次。“我们将结合申遗工作,加强钟鼓楼、玉河、景山、天桥等重点地区的综合整治,保护中轴线传统风貌特色。”市规划国土委相关负责人说。单霁翔,故宫博物院院长,曾在3年前的一场名城委专家会上被多位满头华发的老者称为名城保护的“少壮派”,当年,他已60岁。在酝酿新总规的过程中,单霁翔也作为专家参与了征求意见过程。“过去我们的保护,只保护了建筑,如今强调了文化与自然要素相生,强调河湖水系,强调人民生活在其中的历史文化街区动态保护。”从小长在四合院,他眼中的老城不仅有紫禁城。

  四合院的民居、农村传统村落、老字号,最代表地域文化的内容,和市民生活息息相关,也深深镌刻在人民的记忆里,在新总规中都得到了保护。作为全国政协委员,单霁翔提交过两次和历史文化保护区有关的提案。他建议,扩大历史文化街区的保护范围,甚至能够把现存的好的胡同、四合院,全部纳入历史文化街区进行保护。这次非常欣慰,总体规划在这方面,扩大了历史文化街区,同时加大了对传统民居四合院的保护。

  专家们对于名城保护的建议,被浓墨重彩地写进了新版总体规划。新版总体规划将在北京构建四个层次、两大重点区域、三条文化带、九个方面的历史文化名城保护体系。四个层次分别是老城、中心城区、市域和京津冀。“老城是文化核心地带;中心城区是老城扩展出来的;再加上市域、京津冀地区,北京的名城保护这样叠晕式扩大、递进。”王世仁说。在加强老城整体保护方面,被保护的不仅是传统中轴线、“凸”字形轮廓和明清皇城,更添加了恢复历史河湖水系、保护老城原有的棋盘式道路网骨架和街巷胡同格局以及保护传统地名。老城内要形成六海映日月、八水绕京华景观,确定13片文化精华区,实施京城九坛八庙等主题文物保护修缮整治,城内不再拆除胡同四合院,原则上不再扩宽道路,保护1000余条现存胡同及胡同名称……

  而在京津冀区域,北京提出了连接“三条文化带”即大运河文化带、长城文化带、西山永定河文化带,加强历史文化名城保护,强化首都风范、古都风韵、时代风貌的城市特色。“文化线路会穿起很多珍珠,形成带状、线性的保护,让历史文化名城的内容更加丰富。”单霁翔说。

  多服药方——治理“大城市病” 2035年轨道交通总里程不低于2500公里

  不知道有多少人,深深被这座城市吸引着——

  从经济规模看,这座城市每天要创造58亿元的增加值,形成25亿元社会消费品零售额,仅仅一个金融街,每天的资金流量就超过100亿元人民币。

  从教育资源看,最顶尖的教育和科研资源,让北京成为一颗学术明珠。

  从医疗资源看,全市88家三级医院,年诊疗数2亿多人,很多知名三甲医院接待全国患者的比例高达70%。

  人口越来越多,这座城,病了。来自北京市社科院的课题研究显示,人口每新增100万人,就需要匹配相应的基础设施和公共服务保障。但由于人口规模快速增长、多次突破城市总体规划确定的人口目标,公共服务配套与人口增长不匹配,加剧了“大城市病”。更令人忧心的是,城六区及中心城区里,和城市建设用地犬牙交错的农村集体建设用地管理没有跟上,导致北京出现了大量“城中村”。水资源紧缺、交通拥堵、房价高涨、大气污染……其他超大城市出现过的“大城市病”,在北京也出现了。在新总规中,直面城市发展突出问题,开出了治理药方。相关负责人表示,北京将“标本兼治,综合施策”。

  在缓解交通拥堵方面,北京将规划坚持公共交通优先的战略,围绕加强交通需求调控、完善城市交通路网、加强静态交通秩序管理、鼓励绿色出行、鼓励规范共享单车发展。其中,2020年轨道交通里程由现状约631公里提高到1000公里左右,2035年不低于2500公里。更多的“毛细血管”将被打通。北京将提高建成区道路网密度,2020年新建地区道路网密度达到8公里/平方公里,2035年集中建设区道路网密度力争达到8公里/平方公里。路好走了,公交更顺畅。2020年城市绿色出行比例由现状70.7%提高到75%以上,2035年不低于80%。

  “房价”二字牵动千万人的心。新总规中写明,北京划定了未来五年新供应各类住房150万套以上的目标,在加强需求端有效管理同时,加大住宅供地,建立购租并举的住房体系,使更多的人实现住有所居。这些房源中,产权类住房约占70%,租赁类住房约占30%;产权类住房中,商品住房约占70%,保障性住房约占30%;商品住房中,共有产权自住房、中小套型普通商品住房约占70%。共有产权自住房中,70%面向本市户籍人口,30%面向非京籍人口。“写得越清楚,就越好执行,越能实现住有所居的目标。”市规划国土委相关负责人说。

  在大气污染治理方面,北京将力争全面改善大气环境质量。到2020年大气中细颗粒物(PM2.5)年均浓度由现状80.6微克/立方米下降到56微克/立方米左右。“到2035年,大气环境质量得到根本改善。”相关负责人说。同时,北京将严格控制用水总量,增强水资源战略储备,提高首都水资源供水安全;在新总规中,2020年人均水资源量将提高到约185立方米,2035年提高到约220立方米。近期,北京将以黑臭水体和劣Ⅴ类水体为整治重点,2018年底全面消除全市黑臭水体。2020年基本实现城镇污水全收集、全处理,2035年全市城乡污水基本实现全处理。2020年重要江河湖泊水功能区水质达标率由现状约57%提高到77%,2035年达到95%以上。未来的北京,2020年20%以上的城市建成区实现降雨的70%就地消纳和利用,2035年扩大到80%以上的城市建成区。“这将是一个更健康的、更安全的城市。”相关负责人说。

  “两翼”齐飞——京津冀战略协同 城市副中心2035年常住人口130万人以内

  最好的医疗和教育资源,超低的成本和巨大的机会,使得北京成了一块带有虹吸效应的大磁铁。“过多人口向中心城区集聚,会带来巨大的城市压力。因此需要引入一套反磁力系统,来平衡区域发展。”北京市城市规划设计研究院原院长柯焕章说。系统的建立,首先是要发展新的城市组团,打造“反磁力中心”。1983年,第4版总规出炉,其中首次提到市区要坚持“分散集团式”布局,外围郊区规划13座卫星城。

  在后续几版总规中,卫星城的概念逐渐转变为包括重点新城在内的新城。而在新总规编制过程中,通州重点新城再次升级,成为北京城市副中心。在新总规草案征求意见过程中,多位专家提出,北京的规划必须上升到国家战略高度,更加主动融入京津冀协同发展。这使得最终规划成果中增加了一章专门对京津冀协同发展的内容进行阐述,也使得“一核两翼”、“构建以首都为核心的世界级城市群”写进了新总规。“这样一来,北京在总体规划中把自己放在京津冀协同发展的大盘子,摆脱了一城独大、一城独优的传统发展模式。” 京津冀协同发展专家咨询委员会委员李晓江对此印象极深。

  未来的华北平原,北京城市副中心和雄安新区将徐徐展开两翼。其中,北京城市副中心当坚持世界眼光、国际标准、中国特色、高点定位,着力打造国际一流的和谐宜居之都示范区、新型城镇化示范区和京津冀区域协同发展示范区。城市副中心的规划范围约155平方公里,外围控制区即通州全区约906平方公里,进而辐射带动廊房北三县地区协同发展。城市副中心2020年常住人口规模调控目标为100万人左右,2035年常住人口规模调控目标为130万人以内,就业人口规模调控目标为60万至80万人。同时,通过有序推动市级党政机关和市属行政事业单位搬迁,带动中心城区其他相关功能和人口疏解,2035年承接中心城区40万至50万常住人口疏解。整个城市副中心,将形成“一带、一轴、多组团”的空间结构。“我们会努力使北京城市副中心成为没有城市病的城区。”相关负责人说。

  同时,推动京津冀协同发展是实现首都可持续发展的必由之路。新总规提出,要发挥好北京“一核”的辐射带动作用,强化北京、天津双城在京津冀协同发展中的主要引擎作用,发挥节点城市的支撑作用。具体目标和路径图已经确定:要推进交通、生态、产业等重点领域率先突破,着力构建协同创新共同体,推动公共服务共建共享,推动京津冀区域建设成为以首都为核心的世界级城市群、区域整体协同发展改革引领区、全国创新驱动经济增长新引擎、生态修复环境改善示范区。

  雄安,是北京的“两翼”之一。市规划院院长施卫良表示,新总规对支持河北雄安新区规划建设作出了安排,努力形成北京城市副中心与河北雄安新区比翼齐飞的新格局。连通两地的,首先是交通。北京将与雄安建立便捷高效的交通联系,构建便捷通勤圈和高效交通网。同时,支持在京资源向河北雄安新区转移疏解,积极引导中关村企业参与河北雄安新区建设,在河北雄安新区合作建设中关村科技园区。在促进公共服务等方面的全方位合作方面,支持市属学校、医院到河北雄安新区合作办学、办医联体,共同促进河北雄安新区建设完善的医疗卫生、教育、文化、体育、养老等公共服务设施。

  对于京冀、京津交界地区,将以通州区和廊坊北三县地区、北京新机场周边地区等为重点,探索合作编制交界地区整合规划,共同划定生态控制线和城市开发边界,建设大尺度绿廊。“同时,这个区域也将严控建设用地规模,严禁环首都围城式发展。”施卫良说。