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为地方债扎紧制度笼子

2017年07月17日

  

  (记者 李丽辉)在刚刚结束的全国金融工作会议上,习近平总书记指出:“各级地方党委和政府要树立正确政绩观,严控地方政府债务增量,终身问责,倒查责任。”对地方政府违法违规举债,首次明确要“终身问责”,彰显出中央严控地方政府债务风险的坚定决心。

  加强顶层设计,规范地方政府举债,严防区域性、系统性风险发生,是深化财税改革的一项重要任务。近年来,我国对地方政府债务管理实施了哪些改革举措,效果如何?目前,地方政府债务风险有多大?防控风险,未来还需要在哪些方面加力?记者采访了有关部门和专家。

  清理整顿地方融资平台,厘清政府与平台的关系

  “我国正处于城镇化加快和基础设施建设的高峰期,资金需求很大。在确保风险可控的情况下,地方政府适当举债筹措资金是合理的。”中央财经大学财经研究院院长王雍君表示。

  然而,前些年地方政府没有举债权限,也缺乏正规的举债渠道,只能通过融资平台公司等方式来举债。地方发展急需资金,加上一些地方政府有政绩冲动,由此导致地方政府债务快速上升。

  地方政府通过融资平台举债,或通过企业发债为政府融资,这些资金利息高、期限短,用在基础设施等周期长的建设项目上,属于资金错配。“项目还没完成,债务就到期了,地方政府只能再四处筹措资金,地方政府偿债成本和压力猛增。”财政部有关负责人说。

  更令人担心的是,由于地方政府是“借道”举债,不少债务资金游离于监管之外,借了多少、怎么花的没有一本明白账。特别是地方政府换届后,新官不理旧账,这些债务如何偿还也成了问题。地方政府债务这团乱麻不解开,债务风险就像高悬的达摩克利斯之剑。中央解决这一问题的主要思路是,清理整顿地方融资平台,厘清政府与平台的关系,勒紧地方债务的缰绳。

  首先是“开前门”,赋予地方政府发债权限。“前门”是一点一点打开的,从最早财政部代理发行地方政府债券,到开展部分省区自行发债试点,再到2014年地方政府债券自发自还试点,整个推进过程用了5年时间。这表明,国家对于地方政府发债还是相当谨慎、力求稳妥的。

  接下来,就是理清旧债“堵旁门”。对于2014年底之前的地方政府性存量债务,不管是用什么方式举借的,财政部会同有关部门进行了清理。经过甄别,存量债务中有15.4万亿元属于地方政府债务。“也就是说,对于这些债务地方政府是认账的,并负有偿还责任。这些‘旧债’逐步发行地方政府债券进行置换,纳入预算规范管理,分别到期偿还。”财政部有关负责人介绍。

  地方政府举债只有一条路,设“天花板”控制规模

  “旧债”好不容易理清了,以后发新债肯定不能再出险情。2015年1月1日起,新修订的预算法实施。新预算法明确规定:除发行地方政府债券外,地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。换句话说,地方政府举借债务的唯一渠道,就是公开发行债券,其他方式都不可以。

  同时,厘清政府与融资平台的关系:政府债务不得通过企业举借,企业债务不得推给政府偿还,要做到谁借谁还、风险自担。地方国有企业,包括融资平台公司举借的债务,由企业自己偿还,地方政府不承担偿还责任。但地方政府作为出资人,在出资范围内要承担有限责任。

  “对于一些金融机构以前的投资,如果被纳入了15.4万亿元的存量债务,那政府会负责到期偿还。如果没被纳入,也不意味着钱打了水漂,因为不少融资平台项目都很优质,未来的回报和收益都还是不错的。”上海财经大学副教授郑春荣认为。

  控制举债规模,实行限额发行,则是勒紧地方债的那根“缰绳”。2015年,新增地方政府债务的“天花板”是6000亿元,2016年是1.18万亿元,2017年是1.63万亿元。“这个限额是经全国人大批准后,再分解到各省的,不允许超额发债。这就像大货车一样,不允许超载行驶才会更安全。”财政部有关负责人表示。

  通过顶层设计扎牢“笼子”,加快建立规范的举债融资机制,我国防控政府债务风险取得了明显成效。截至2016年末,我国中央和地方政府的债务余额约为27.33万亿元,按照国家统计局公布的2016年GDP初步核算数计算,负债率约为36.7%。即使把或有负债考虑进去,我国政府负债率约为40%。

  “预计今年政府负债率仍将保持稳定,这在世界上属于较低水平,也在我们能够承受的范围之内。”中国财政科学研究院院长刘尚希说。

  违规举债又有“新变种”,多项举措密集出台严监管

  虽然我国地方债务风险总体可控,但有些地方在财政“吃紧”的情况下,违法违规举债出现了不少“新变种”。财政部有关负责人介绍,“新变种”主要集中在融资平台公司、不规范的PPP项目、政府投资基金等领域,这些变相举债行为违反了现行法律法规和制度规定,积聚了财政金融风险。

  针对这些新问题,近期财政部会同有关部门密集出台政策举措,坚决制止违法违规举债行为。在一些地方,PPP和投资基金变成了“明股暗债”,亏了由政府资金“兜底”,这样一来,风险全部转到了政府一边。对此,新举措开出负面清单:严禁地方政府利用PPP以及各类政府投资基金,违法违规变相举债。地方政府不得违规将政府办公楼、学校、医院、公园等公益性资产及储备土地注入融资平台公司;不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源。

  融资平台公司的融资,很多来自于银行等金融机构。部分金融机构为保险起见,对企业融资时,仍要求地方政府提供担保承诺。政策明确:地方政府及其所属部门不得以文件、会议纪要、领导批示等任何形式,要求或决定企业为政府举债或变相为政府举债。金融机构为企业提供融资时,也不得要求或接受地方政府及所属部门出具担保函、承诺函等提供担保。

  针对这些新问题,今年以来,财政部会同有关部门密集出台政策举措,坚决制止违法违规举债行为,并多次公开通报了对地方政府违规举债的处理结果。

  “财政部将会同有关部门,建立地方政府债务常态化监督机制,定期核查违法违规融资担保问题。” 财政部有关负责人表示,目前已多次对部分市县政府、金融机构违法违规融资担保行为公开通报,地方政府也对违规责任人作出了行政撤职等处分。同时,银监会也对参与违法举债的金融机构,作出了相应的行政处罚。

  相关新闻 解读金融工作会议:更高层次促监管

  新京报讯(记者 金彧)7月14日至15日,第五次全国金融工作会议在京召开,其中,最受瞩目的是加强金融监管协调、补齐监管短板,决定设立国务院金融稳定发展委员会,强化人民银行宏观审慎管理和系统性风险防范职责。

  所有金融业务都要纳入监管

  会议明确了三项任务:“围绕服务实体经济、防控金融风险、深化金融改革”,强化金融监管的专业性、统一性、穿透性,所有金融业务都要纳入监管。加强互联网金融监管。要坚决整治严重干扰金融市场秩序的行为,严格规范金融市场交易行为。

  自1997年11月首次召开全国金融工作会议以来,曾先后成立保监会、银监会、中央汇金、中投公司等重要机构,上述举措对中国金融业产生了重大影响。

  全国金融工作会议每五年召开一次,目前已经召开5次,每次都对中国下一步一系列重大的金融改革政策和方向“定调”,并都推出金融改革及相应的机构改革等重大举措。

  更高层次上推动金融监管协调

  对于首次设立国务院金融稳定发展委员会,中国工商银行原行长杨凯生对新京报记者表示,这是加强监管协调机制的措施,现在不要把注意力放在谁当这个委员会的主任、副主任等监管职务分配方面,要理解这一政策出台的实质,就是监管要加强,风险要防范。

  交通银行金融研究中心首席金融分析师鄂永健对新京报记者表示,设立国务院金融稳定委员会,在更高层次上推动金融监管协调。会议提出将设立国务院金融稳定发展委员会,这意味着金融监管协调破题,未来金融监管将会在更高层次、更大范围上实现统筹协调。

  将更多新业务、新模式纳入监管范围

  鄂永健认为,金融稳定委员会将会是一个负责具体金融监管协调、有明确职责和权利的部门。而从“强化人民银行宏观审慎管理和系统性风险防范职责”来看,央行将在金融稳定委员会中占有比较重要的位置。

  “在此情况下,预计资管业务统一监管、金融控股公司监管规范、金融业统一信息统计等涉及统一监管方面的政策举措将加快推进实施”。

  鄂永健说,此外,会议提出突出功能监管和行为监管,预计未来监管将会逐渐重视从金融业务本身的功能属性来划分监管主体和出台监管政策,以便将更多的新业务、新模式纳入监管范围。

  在中国人民大学重阳金融研究院客座研究员董希淼看来,与原有的金融监管协调部际联席会议相比,委员会的职能完整,层级更高,金融监管协调将会是其重要的工作之一。同时,人民银行在宏观审慎管理和系统性风险防范方面的职责得到强化。

  南开大学金融发展研究院教授田利辉表示,有了统一的协调机构,可以防止监管不足或监管过度,有力有效有序地引导资本服务实体经济。

  “在互联网金融出现之后,监管协调出现了一些问题,因此,国务院牵头成立监管协调机构。”中央财经大学金融法研究所所长、中国互联网金融创新研究院院长黄震表示,目前数字货币、虚拟货币等尚未纳入监管,很多新兴的交易市场、要素市场等尚未纳入监管或监管薄弱。“实际上,所有业务纳入监管很难做到,但是,这一说法将改变无人监管的局面。”

  ■ 对话 黄益平:国务院金融稳定发展委员会在一行三会之上

  央行货币政策委员会委员、北京大学国家发展研究院教授黄益平16日接受新京报记者专访。

  一行三会分业监管格局短期难改变

  新京报:2015年3月,你曾呼吁成立国家金融稳定委员会,如今,在刚刚闭幕的全国金融工作会议上,决定设立国务院金融稳定发展委员会。你怎么看这一机构的作用?

  黄益平:在一行三会分业监管格局没有改变但同时混业经营和交叉业务变得越来越多的情况下,此举是改善监管协调、政策统筹的一个重要措施,特别是在加强金融监管协调、补齐监管短板等方面。

  新京报:会议还表示,设立国务院金融稳定发展委员会要强化人民银行宏观审慎管理和系统性风险防范职责。

  黄益平:一般来说,宏观审慎管理是央行的责任,因此,设立国务院金融稳定发展委员会的同时,强化人民银行宏观审慎管理和系统性风险防范职责符合国际惯例。未来央行在整体监管框架中的作用将会进一步提升。

  新京报:国务院金融稳定发展委员会与一行三会是怎样的关系?

  黄益平:很明显,国务院金融稳定发展委员会应该在一行三会之上。放在国务院的层面,与一行三会存在上下级关系,监管协调起来比较容易。而过去一行三会之间的协调则是四个平行机构之间进行的,不那么容易。

  新京报:为何要设立国务院金融稳定发展委员会?

  黄益平:从机制设立来说,目的很明确,就是加强金融监管协调和补齐监管短板。

  过去对于一行三会的分业监管的批评,主要是四个部委之间的政策协调不够,也包括信息没有很好地共享。为此,一行三会之间曾由央行牵头成立部际联席会议,但实际的工作效果有进一步改善的空间。

  比如,前几年股票市场的投资者在信托、银行等渠道加了杠杆,而证监会官员一开始并不了解。银监会近期监管的通道业务,实际上又是变相的混业经营。银监会可能也并不完全了解这些资金的去处。由此看出,我们的监管政策协调性需要加强。

  同时,近年来互联网金融的发展对于一行三会的协调监管也提出了新的挑战,比如,蚂蚁金服、京东金融等都已经实现了混业经营,拥有很多金融牌照,如果还采取分业监管的机制是不合适的。

  新京报:过去一段时间不少专家学者呼吁成立超级央行。

  黄益平:一行三会分业监管的格局短期内难以改变,这是有法律基础支撑的,改变不那么容易。这个法律基础不改变,简单地把各个机构合在一起,并不一定能够改善监管政策之间的协调性。

  改革的下一步就是金融监管全覆盖

  新京报:这次会议还要求“强化金融监管的专业性统一性穿透性,所有金融业务都要纳入监管”。如何理解“所有金融业务都要纳入监管”?

  黄益平:目前没有纳入金融监管的最明显的两个领域就是:影子银行、互联网金融。影子银行包括理财产品、委托贷款等,把资金挪到表外进行操作,基本的动机是规避监管。

  在相当长时间内,互联网金融也没有得到完整的监管。自2007年首家P2P平台设立直至2015年底才有了相应的监管政策征求意见稿。这两个时间点之间的距离有点长。监管部门必须学习金融创新的做法,同时通过一些新的监管手段,在创新与稳定之间求得平衡。

  新京报:这两个领域为何长期没有充分监管?

  黄益平:这两个领域最突出的特点是发展比较快,但是没有得到有效的监管。这其中也蕴含着极大的风险,风险最大的地方往往是看不清的地方。目前,将所有金融业务纳入监管也是为了防范系统性风险。金融监管改革的下一步就是金融监管的全覆盖,所有业务都要纳入监管,包括穿透式的监管。只有这样,才可以保证防范系统性金融风险。