另外，北京市的城市建设重点将要逐步从市区向远郊区转移，市区建设要从外延扩展向调整改造转移。因此，从长远看，北京市居民平均出行距离将会有一定增长。在城市公共交通尚未满足人们出行需求，且小汽车出行者所支付的费用又远低于其应支付的费用的前提下，人们会在经济情况允许的时候，选择购买小汽车以满足出行需求。即便公共交通在未来的城市交通中能基本满足人们的出行需求，可以预见，许多人为了不同的出行目的，为了满足其个性化的需求，还会购买小汽车，从而使机动车保有量仍然达到较高水平。

    与其他许多大城市相比，北京的道路比较宽阔，机动车通行能力较大。这在一定程度上也会吸引人们在条件许可的情况下选择小汽车交通。

    此外，在规划阶段，对需求预测要适当留有余量，以保持城市基础设施建设的超前性。

    综合考虑上述诸因素，北京市小客车的发展值确定为每千人400辆比较合理。

表3  各特征年市区小客车拥有量预测结果

⑵ 轨道交通

根据北京市轨道交通“十五”规划和2015年发展设想，预计到2000年底，市区轨道交通运营线路总长达到53.7公里，年客运量预计达到5.41亿人次，轨道交通在城市客运交通中将承担客运出行量的7.93%，比1998年增长了3.8个百分点。

    到2005年底，预计运营线路将增加4条，即城市铁路、八通线、13号首都机场支线和春颐支线。运营线路长度将达到135.42公里，可承担年客运量12.76亿人次，比2000年增加135.8%。若换乘系数按1.5考虑，其承担的年客运出行量为8.51亿人次，占客运出行总量的12.09％。

    到2010年底，预计运营线路将增加3条，即五号线、四号线一期工程和九号线。运营线路长度将达到201.12公里，可承担年客运量20.56亿人次，比2005年增加61.1%。若换乘系数按1.5考虑，其承担的年客运出行量为13.71亿人次，占客运出行总量的17.84％。

    到2015年底，预计运营线路将增加一条，即三号线。运营线路将达到231.12公里,承担年客运量26.27亿人次，比2010年增加27.8%。若换乘系数按1.5考虑,其承担的年客运出行量为17.51亿人次。届时轨道交通在城市客运交通中将承担客运出行量的20.85％。

    ⑶ 公共电汽车

    根据北京市公共交通“十五”规划和2010年发展设想，到2000年底，公共电汽车运营车辆将达到9000辆。与1998年比较,年平均递增率为22.7％，客运量预计达到36.05亿人次，公共电汽车在城市客运交通中将承担客运出行量的35.29%，比1998年增长了2.8个百分点。

    到2005年底，公共电汽车运营线路达到442条，运营车辆将达到14000辆。“十五”期间车辆年平均递增率为9.2％，年客运量预计达到41亿人次。若换乘系数按1.5考虑，其承担的年客运出行量将达到27.33亿人次，占客运出行总量的38.84％。

到2010年底，公共电汽车运营线路条数将达到540条，比2005年底增加98条，年递增率4.09%。公共电汽车车辆预计发展到16000辆。年客运量预计达到43.5亿人次。若换乘系数按1.5考虑，其承担的年客运出行量为29.00亿人次，占客运出行总量的37.75％。

到2015年底，预计公共电汽车线路条数将达到640条，运营车辆和客运量基本保持2010年水平。公交线网长度将达到4764公里，公交线网覆盖率为28%。

    ⑷ 小公共汽车

    根据小公共汽车管理部门的规划研究，在未来10～15年小公共汽车的经营发展思路为“退出三环，进入小区，一比一置换”。因此，小公共汽车车辆数在“十五”期间呈递减趋势。到2000年底市区小公共汽车缩减至2670辆，2005年缩减至2500辆，2005年以后车辆维持“十五”末水平。根据“北京市总体规划”,每辆小公共汽车年客运量按5万人次计算，预计2000年至2015年小公共汽车承担年客运出行量1.45～1.50亿人次,占客运出行总量的1.79～2.13％。

    ⑸ 出租汽车

    根据北京市出租汽车行业的“十五”计划和2010年发展设想，到2000年底，出租汽车将达到6.9万辆，年客运出行量为5.24亿人次，占客运出行总量的7.69％。到2005年底，出租汽车发展到7.5万辆, 年客运出行量为5.48亿人次，占客运出行总量的7.78％。到2010年底，出租汽车将发展到8.0万辆，预计年客运出行量为5.61亿人次，占客运出行总量的7.30％。到2015年底，出租汽车基本保持2010年的水平，预计年客运出行量将达到5.37亿人次，占客运出行总量的6.40％。

    ⑹ 单位大客车

    考虑单位大客车不再发展,并因城市公共交通系统以及它的社会化服务水平的逐步完善和提高而有所缩减。到2010年单位大客车预计从1998年的9923辆缩减至8000辆。

    ⑺ 自行车交通方式

    自行车出行方式仍然是今后人们出行代步的重要工具。考虑到目前自行车统计数据有两方面的失真，即①因自行车失窃现象严重，则可能导致一定的重复注册现象；②自行车没有严格的报废制度，则可能已有大量废弃车辆仍然在册。由此出现统计的自行车车辆数大大超过实际使用车辆数，使对自行车出行量的估算一直偏高。因此在本报告实际计算中，对自行车保有量进行了酌减。

    ⑻ 需求预测结果

    预测结果显示，公共交通方式在客运出行量中所占比重逐年递增。其中，轨道交通方式在客运出行量中所占比重增长明显，未来15年间轨道交通方式在客运出行量中所占比重将增长近13个百分点。随着轨道交通的建成通车，地面公共电汽车所承担的客运量将向轨道交通方式转移，地面公共电汽车的拥挤程度将有所缓解。

   2.2公路货运量及货运结构

             2.2.1现状

    1998年北京市公路货运量达到 2.75亿吨 ，比1980年(1.06亿吨)增长1.6倍，平均年递增率为5.4％。其中，交通运输系统货运量为2.1亿吨。

    根据1994年11月18日北京市客、货运汽车一日出行抽样调查，汽车货运的品种构成中，占比重最大的仍是矿建材料，占29.24％(见表11)。

             2.2货运量及货运车辆发展预测

    ⑴ 货运量预测

    利用1980年至1998年北京市历年公路货运量、城市人口、工农业总产值、社会商品零售额，建立三次指数平滑模型和一元回归模型预测未来年全市货运量。

    用三次指数平滑法预测汽车货运量2005年为4.30亿吨，2010年为5.08亿吨, 2010年为6.00亿吨。以城市人口、工农业总产值和社会商品零售额等相关因素作为自变量的一元回归模型预测汽车货运量，2005年分别为4.27亿吨、4.18亿吨和4.23亿吨；2010年分别为5.23亿吨、5.0亿吨和4.86亿吨。

　　以上几种预测方法所得出的预测值上下幅动不大，综合上述预测结果，确定全市汽车货运量规划指标2005年为4.2亿吨，2010年为5.0亿吨, 2015年为6.0亿吨。

　　  根据北京市总体规划对货运量地区分布的预测，到2005年，郊区货运量所占比重将随着郊区工业生产和基本建设规模的发展有很大提高，预计达到53％，2010年预计可达56％。

（2）货运汽车保有量预测

截止1998年底，北京市民用货运汽车共有196068辆。其中，市区有99009辆，占50.5％，远郊区有97059辆，占49.5％。此外，还有大小罐车、拖板车等8368辆，货运挂车6525辆。在承担城乡零散货物运输任务的货运车辆中，还有货运摩托车、畜力车及人力三轮车 。19.6万辆货运汽车承担了全市货运量的约95％。其中，属于专业运输部门的货运汽车0.27万辆，占1.38％,平均单车年货运量2400～2500吨，其它营业性货运汽车10.58万辆，占53.95％，平均单车年货运量1600～1700吨；非营业性货运汽车8.76万辆，占44.67％，平均单车年货运量800～900吨。

    货运汽车保有量取决于货物运输组织管理方式、货运量和货运周转量。从现状营业性运输和非营业性运输效率分析，营业性运输平均单车周转量11.89亿吨公里，而非营业性运输单车周转量仅2.04亿吨公里。两者相比，后者运输效率很低。为提高货运交通的整体效益，货运交通要重点发展社会化营业性运输，有计划地提高专业化运输所占比重，实行货运行业的统一管理，逐步实现以专业运输为骨干的多层次运输经营体系。根据北京市交通局所做的北京市公路货运发展战略研究，在全市货运机动车总量近期基本不变的前提下，使社会化、专业化运输比重在现有基础上提高5％ 至10％，重型、中型、轻型车辆车型结构比例达到1∶2∶5，经过货运部门的结构调整，现有货运车辆在提高运输效率的情况下可以满足货物运输的需求。

    2005年，全市汽车货运量达到4.2亿吨，其中市区约为1.97亿吨。按汽车货运交通的合理结构比例，营业性运输应占80～90％，非营业性运输占10～20％。专业化运输承担货运量为0.3～0.4亿吨，平均每车年运货量5000～6000吨，需要货运汽车6500辆；其它营业性运输承担货运量为0.8～0.9亿吨，按平均每车年运货量1300吨左右，需要货运汽车6.3万辆左右。 非营业性运输承担货运量0.2～0.4亿吨，按平均每车年运货量1000吨左右计算，需要货运汽车3.3万辆左右。市区合计共需要货运汽车10.7万辆，包括郊区在内，全市共需货运汽车22.8万辆左右。

    2010年，全市汽车货运量达到5亿吨，其中市区为2.2亿吨。按营业性运输与非营业性运输应占比例推算，市区需要货运汽车12万辆左右，包括郊区在内，全市共需货运汽车27.3万辆左右(见表14)。

             2.3 机动车增长预测

    2.3.1现状

    从近年来的机动车、客车、货车、摩托车增长趋势来看，北京市的客车稳步快速增长，货车数量基本保持不变，摩托车增长较缓慢。这与北京市区限制摩托车发展政策有关。1998年，88.1%的摩托车分布在郊区，且按交通管理的有关规定不准驶入三环路以内的城市中心区域。

    截止1998年底,全市各种民用机动车已有130.72万辆，比1990年 (38.89万辆)增长2.36倍，平均年递增率为16.4％。在各种客 、货运机动车中，客运汽车有69.46万辆，占53.14％，比1990年 (10.79万辆)增长5.4倍，平均年递增率26.2％。在69.46万辆客运汽车中,公共电汽车及机关大客车2.07万辆，占3.0％,小汽车、吉普车、旅行车、轻型小客车67.02万辆，占96.5％，特种车0.37万辆，占0.5％。其中，市区为52.95万辆，占76.2%。二轮及三轮摩托车27.26万辆。客运机动车共计96.72万辆。其中，市区为56.18万辆,占58％，远郊区为40.55万辆，占42％(其中摩托车占59.2％)。货运汽车有19.61万辆，与1990年比较，平均每年约增加5260辆货运汽车，平均年递增率为3.1％。

    1998年全市民用汽车保有量为89.07万辆。其中，市区62.85万辆, 占70.6％。  

    2.3.2机动车发展的相关因素分析

    机动车保有量，特别是快速增长的小客车与城市常住人口、城市国内生产总值、人均国内生产总值、职工年平均工资收入以及城乡居民储蓄存款余额、居住密度等有密切的相关性。同时，国家产业政策、城市车辆发展政策和使用管理等因素也在一定程度影响着小客车的发展。

    2.3.3机动车发展预测

    ⑴ 从客货运结构分析预测

    根据上述章节客、货运量及其可能的交通结构，以大力发展社会化公共客、货运输为前提，预测未来各种车辆保有量。

    2000年，全市需要货运汽车20.5万辆。其中，市区10.0万辆。对摩托车继续采取严格限制发展的政策，使其在市区的拥有量仍保持目前水平。全市客运汽车有可能达到100万辆。其中，市区客运汽车60.08万辆。预计2000年全市民用汽车保有量将达到120.5万辆，比1998年增长约32万辆汽车。

    2005年，全市需要货运汽车22.8万辆。其中，市区10.7万辆。全市客运汽车约191.8万辆。其中，市区115.1万辆。预计2005年全市民用汽车保有量将达到214.6万辆，比2000年增加了78%。

    2010年，全市需要货运汽车27.3万辆。其中，市区12万辆。全市客运汽车约303.1万辆。其中，市区166.7万辆。预计2010年全市民用汽车保有量将达到330.4万辆，比2005年增加了54%。

    2015年，全市需要货运汽车30.0万辆。其中，市区13万辆。全市客运汽车约406.7万辆。其中，市区223.7万辆。预计2015年全市民用汽车保有量将达到436.7万辆，比2010年增加了32%。

    （2） 预测结果分析

    综合上述预测结果，去掉明显存在偏差的预测结果，并充分分析了可能抑制机动车增长的一些其它方面的因素，如道路容量问题、停车泊位证明问题以及对机动车环保的要求将越来越严格的问题等等，在原有模型预测结果基础上酌减5%左右。

    2.4小结语

    北京市客货运发展的趋势必将是两大力量相互作用的结果，即增长促进的力量和阻碍限制的力量。一方面，随着社会经济发展，人民生活水平提高，汽车保有量和客货运的需求将进一步快速增长，而我国汽车工业的产业政策和经济发展又为满足这种需求提供了相对足够的物质条件。另一方面，现有道路网和其他相应的交通服务设施不能充分满足上述需求，交通设施的建设速度由于受资金等因素的制约也不可能真正赶上需求的增长。这种矛盾将长期存在下去。

    放任汽车保有量自由发展必将导致城市交通由于严重超负荷而陷于瘫痪。而从严限制汽车保有量的增长，不仅限制了交通需求的满足，而且也不符合我国的汽车产业政策。我们只有积极主动采取一系列经济和行政的手段，逐步坚定地调整改善现有的交通结构，才能将北京市交通发展纳入合理可行高效的轨道。这是唯一现实的紧迫选择。

本报告正是为研究制定未来相关政策提供初步基础和技术参数，并为未来城市基础设施建设提供一定的数据参考。在制定有关的具体政策和措施时，还需对北京市客货运的各个方面组织进一步的深入系统的调查研究。

            3.北京市与国外大城市发展模式比较研究

    3.1概述

    世界上每个大城市都有自己的特点，都千差万别各不相同。但就城市交通而言，每个大城市几乎都面临同样或类似的问题，比如交通速度、公共交通、路网建设、停车、环境污染、步行人困难、经费不足等等。正是由于各个大城市面临的交通问题及其性质基本相同或相似，因而研究其他大城市的城市交通对改善加强北京市的城市交通具有直接借鉴作用，有助于我们少交“学费”,少走弯路。

    鉴于本课题属于宏观研究，为便于表述，我们将国外大城市分为不同的发展模式加以讨论。按城市功能布局，分为弱小中心区的模式和强大中心区的模式。以政策取向为标准，分为充分发展小汽车的模式、少花钱的模式和限制交通的模式。

    比较研究显示，在强有力的交通规划和交通建设及管理下，不同的交通发展模式必然形成不同的城市布局和城市发展模式。在交通规划和建设管理软弱不力的情况下，城市布局和城市发展往往“放任自流”，城市规划很难实现。因而可以说，有什么样的交通发展模式就形成什么样的城市布局，而不是相反。

    3.2充分发展小汽车的模式

             3.2.1充分发展小汽车的模式特点

    所谓“充分发展小汽车的模式”就是在城市规划、建设和管理中为小汽车创造各种条件，充分、便利、有效地拥有和使用小汽车。

    这类城市一般具有如下特点：

    (1)城市地域相对广阔，人口密度相对较低。

    (2)城市中心区活动总量比较小，甚至没有明显的或者真正意义上的城市中心区。市中心就业岗位较少。

    (3)城市道路网一般是方格状，路网密度高。路网通常分三个层次，即高速路网、干道网和支路网。高速路组成主要道路网，设4～8条车道，确保机动车高速通行。干道包括主干道和次干道，设6～8条车道，在高速路网内的相当大的地区连接高速路与其他重要线路。干道主要解决车辆过境交通，而不是解决通往各种建筑物(最终目的地)的交通。支路设2～4条车道，通向各种建筑物，并连接小区出入道路。

    (4)公共交通不发达，或者已经衰败放弃。

    这种模式的典型城市包括美国的洛杉矶、底特律等城市。

    3.2.2与北京城市交通发展相比较

    ⑴ 充分发展小汽车的模式不适合北京市的交通发展

    首先，北京土地资源有限。北京地处华北平原北端，系洪冲积平原，北倚燕山山脉，西临太行山山脉，辖区总面积16800平方公里。境内还分布有五大水系。在辖区范围内，62%的土地面积是山区，平原面积仅占38%（约6390平方公里）。目前，单位和私人小汽车出行量占客运出行总量的11%，就已经出现了道路交通拥堵，停车困难等许多问题。

    其次，北京市人口高度集中于市中心区。1998年北京市总人口1223.4万人。其中，62%的人口集中于城近郊八区。

    第三，城市经济发展水平和职工年工资（12285元）都尚未达到人们普遍利用小汽车出行的程度。

    ⑵制定正确的小汽车政策是北京未来解决城市交通问题的关键

    上述第四章4.2节已较详细的从北京市经济发展水平、人均收入等方面阐述了北京市已进入私人轿车导入期，而且很快将进入高增长的敏感期。无庸置疑，汽车时代的序幕已经拉开，北京市将如何面对私人轿车的快速增长，以及由此对城市基础设施、能源环境、交通状况等产生的挑战，将是北京市政府和相关管理部门需要充分认识和解决的严峻问题。

    首先，我们必须客观地看到，机动车的快速增长不可逆转。它是社会经济发展到一定程度后各种因素共同作用的结果。它既不是某种政策推动的产物，也不可能通过采取某种限制政策而真正长期得到遏制。它既是社会经济发展的需要，也是社会经济发展的体现。许多国家的发展进程表明，机动车的快速增长甚至与本国的汽车产业政策或者本国是否拥有自己的汽车工业没有必然联系。汽车绝不仅仅是一种出行方式和工具，它更是一种生活方式。如果仅以满足出行为限，我们又如何理解人类“食不厌精”的饮食文明？虽然影响机动车增长的因素很多，但是原始驱动力来源于出行的需求、出行方式的选择以及满足上述需要和选择的经济手段。

    1980年～1998年十八年间，北京市机动车管理经历了计划经济条件下的严格控办管理到目前的基本自由购买的过程(政府部门例外)。期间，北京市人均GDP平均每年递增14.6%，机动车保有量平均每年递增15.1%(其中,小客车保有量平均每年递增20.2%)。十八年间机动车增长速度基本符合世界银行对60个国家机动车总量与收入的增长弹性系数分析结论，即人均GDP每增加1个百分点，机动车总量增加1.02～1.95个百分点。北京市机动车近十八年的发展历史表明，机动车的增长与社会经济发展有着必然的内在联系，从严控制机动车总量虽然可以在一定时期内压抑对机动车的需求，但是，随着社会经济和人们收入的增长，这种需求终将会以某种形式释放，甚至可能表现为明显的超前消费。

    其次，我们不得不从理论上意识到，汽车时代与大城市交通之间存在着不可调和的内在矛盾。汽车促进了大城市的形成和发展。然而，当社会经济发展到一定阶段后，大城市有限的空间资源根本无法承受汽车的“无限”快速增长，或者说，汽车的增长反过来开始损害大城市功能的正常有效发挥。国外有些大都市的中心区之所以呈现“空洞”趋势，很大程度上正是这种内在矛盾激化的恶果。没有这种思想认识上的觉悟，就不能说真正认识到汽车与大城市交通问题的紧迫性和严峻性。

    第三，我国汽车产业政策的目标是只有通过小汽车进入家庭才能真正实现。而小汽车的空间分布将首先并主要集中在大城市。换言之，如果全国各大城市普遍采取极端严厉的措施限制机动车保有量的增长，特别是私人小汽车保有量的增长，那么，我国汽车产业政策目标的实现就成了无源之水，空中楼阁。这将是我们不得不长期面对的矛盾现实。

    第四，我们还必须清醒地认识到，非公共机动车，特别是小汽车的快速增长，不仅导致客运交通结构不合理，而且目前不合理的客运交通结构以及日趋恶化的交通环境也诱发并驱使上述机动车的快速增长。一方面，交通效率的降低需要更多的交通工具来满足需求；另一方面，交通拥挤给小汽车使用者自己增加的费用远远低于给他人和社会增加的费用。有测算显示，在交通严重拥挤的情况下，小汽车使用者的费用每增加一倍，则使其他人和社会的费用增加10倍左右。这种深层次的成本费用分摊关系必然诱使人们在交通拥挤的情况下更倾向于使用专用交通工具，如小汽车、出租车和自行车。由此可见，在没有合理的客运交通结构及良性交通环境的情况下，机动车的快速增长更有深层内在的利益驱动，不足为奇，很难遏制。

    综合上述分析可以看出，通过行政方式直接控制机动车的快速增长不仅困难而且可能引起政策性的争议。然而，放任其自由发展又将恶化城市交通，甚至可以导致交通瘫痪。在这样两难的情况下，我们应当把小汽车问题纳入城市客运交通结构的大框架内进行研究解决，以加强改善整个城市交通系统为基本着眼点，全面分析各种交通方式的优劣和综合对策。

    因此，合理制定小汽车的相关政策是解决城市交通问题的关键，小汽车政策的优劣还将很大程度上直接影响城市的经济发展和人民生活水平的提高。

    3.3保持市中心强大的模式

             3.3.1保持市中心强大模式的特点及国外典型城市简介

    所谓“保持市中心强大的模式”，就是在城市规划、建设和管理中采取各种措施增强市中心的吸引力，使就业、金融、商业、文娱等高度集中于市中心。

    实施该战略的城市一般具有如下特点：

    (1)人口、工作岗位数量和各种活动都集中于市中心；

    (2)市中心建筑密度、容积率相对较高；

    (3)城市交通网主要由强大的放射形交通网组成。这个交通网包括道路网和轨道交通网。除了靠近市中心外，没有高速的环线连接这些放射路。在大城市外围，也可以有外过境线，但必须控制由外过境线引起的建设，否则会影响本战略模式的贯彻。

    值得注意的是，在这种模式中，强大的市中心与强大的放射形交通网结合就产生了两个特点：第一，由于市中心规模大，乘公共交通到市中心的人数多，市中心就需要一个容量很大的交通网，它可采用站距短、车次多、密布市中心区的地下铁道网。第二，强大的放射形交通系统决定设置在这些交通线上的、战略的次级中心的位置。

    (4)在这种城市发展战略框架下，在城市交通网上，公共交通与私人汽车交通互相竞争，并且在竞争中达到平衡。如果这类城市中有大量私人小汽车，且选择交通方式不受税收或其它限制的影响，则高峰时间内乘小汽车上班的交通质量应趋向于与乘公共交通车辆相等。除非公共交通得到改善，否则，所有改善高峰时间内小汽车行车的一切努力，全都枉费。

    实施该战略的典型城市有巴黎、东京、伦敦等大城市。从19世纪到现在，巴黎仍然保持着其强大的市中心区。它的交通网由环城汽车路和放射状的铁路和公路构成。大约有15条铁路和21条老的国家公路和汽车路汇集到首都。其中铁路有8条以巴黎为终点站，但没有一条铁路穿过巴黎市中心，主要公路也都通往环城汽车路，环城汽车路是条唯一的重要环路。

    巴黎市中心以地铁和公共汽车为主导交通工具，地铁也已伸展到郊区。巴黎市中心面临着公共交通与私人小汽车交通的矛盾。巴黎从1971年开始和其它市中心强大的大城市一样，对市中心区乱停车加以限制，从规划上对新建的停车设施加以限制，还为保障停车实行了罚款制度。与此同时，巴黎市政府已开始改善市中心区的公共交通，巴黎人也似乎开始对建路和小汽车有些讨厌了。从70年代起，就开始在市中心反对行驶小汽车。总之，巴黎市政府和交通规划部门，从70年代起就开始认识到要想继续保持强大的市中心就必须在人口稠密、用地有限的市中心区首先优先发展公共交通。

    3.3.2与北京城市交通发展相比较

    ⑴ 北京是一个具有强大市中心的城市。这是由它的城市性质、市中心具备的功能等因素所决定的。

    ⑵在保持强大市中心的模式中，往往面临如何控制市中心的快速膨胀。北京目前就面临这样的挑战。根据1958年就提出的总体规划思想，北京市的城市布局既要有合理的集中，又要有合理的分散，采取分散组团式的布局形式，大力发展市区边缘集团和卫星城镇，降低城市中心区人口密度，提高城市生态环境质量，避免出现“摊大饼式”的发展模式。然而，从近20年的发展历程看，北京市区的规模在不断扩展，绿化隔离带被不断侵吞，由于缺乏与城市规划匹配的综合城市交通规划体系，以及与城市建设发展战略相关的交通发展政策不够明确，以致边缘集团和卫星城的发展缺少必要的交通支撑条件，致使边缘集团与远郊卫星城建设几乎处于停滞状态，与此同时，市中心区极度膨胀的势头却难以收敛，城市的确出现了“大饼式”发展趋势。无疑，城市土地使用布局的这样一种发展态势必然进一步加剧市区交通负荷时空分布的集中和向心交通特征的强化，逼迫城市建设管理部门千方百计地扩充中心区交通设施容量，因而进一步再刺激中心区土地开发升温，……。上述情况的出现致使我们现在还不得不面对加速扩张的“摊大饼式”的城市发展布局，面对城市交通出现的“拥堵—投资建设—再拥堵—再投资建设”的不良循环。

    ⑶北京市目前的问题不是如何保持强大市中心，而是如何有效地控制中心区的建设规模，加快边缘集团和卫星城的发展速度。

    3.4限制交通的模式

             3.4.1限制交通模式的特点及国外典型城市简介

    所谓“限制交通的模式”实质上是有意识地对交通出行量加以管理。不是消极地转移或避开交通混乱，而是积极地以经济理论(边际社会费用)为指导，把交通需求量象对待其它商品或服务一样，予以适当限制，使社会在交通方面付出的投资和及其相应的通行能力与产生的效益相等或成正比。限制交通的目的不是把交通出行量减少到最低程度，而是努力避免人们不必要的或过长距离的出行路程。

    这类城市一般具有如下特点：

    ⑴ 拥有一个强大的市中心，同时拥有较完备的区中心、郊区中心和社区中心。

    ⑵ 拥有很好的公共交通系统。

    ⑶ 城市居住、工作、上学、购物和文娱等许多活动基本上都安排在公共交通走廊的服务范围内。

    ⑷ 小汽车已相当普及。如不采取有效措施予以适当限制引导，小汽车将给城市造成巨大压力。因而，城市当局在规划、建设和管理方面努力合理地限制引导小汽车的使用。同时还包括限制交通的计划，如实行停车收费，某些街道上禁止小汽车通行，许多地方普遍让公共汽车、自行车、步行者优先通过等等。

    这种模式中比较典型的城市有伦敦、新加坡、香港特区、斯德哥尔摩等城市。

    十九世纪，伦敦发展很快。进入二十世纪，人口规模已达到650万。铁路是在英国发明的，伦敦很早就开始使用铁路。伦敦第一条铁路1836年通车。英国是最早实现工业化的国家。在汽车大量出现以前，伦敦大片地区就早已实现了城市化并具备了相当的规模。伦敦第一条地铁线于1863年通车，并迅速建起其他线路，一直到形成一个地铁路网。铁路和地铁向乡村四面八方伸展，使首都周围的郊区和新城得以建设和发展。伦敦没有其他交通工具与铁路竞争，可以说伦敦的发展，它的城市结构和生活方式都是由铁路来决定的。

    伦敦现在不再是世界上最大的城市了，因为伦敦和英国政府四十年来一直力图控制人口进一步增长。采取的主要措施有：政府建立绿化带，阻止城市扩张，在绿化带外建第一代新镇，以接受伦敦过剩的人口。建设新镇的基本原则是要为居民提供足够的职业，吸引伦敦城居民来工作。新镇有铁路与伦敦联系。二次大战后，建立了第二代新镇，但离伦敦的距离比以前的新镇远一倍。无疑，这些新镇进一步减轻了伦敦的压力。同时政府还不断制定新政策鼓励单位和居民迁到英国发展慢的地区，鼓励公司将其办公室迁出伦敦。从1964年起，伦敦市中心区内就禁止新建办公设施。上述努力使大伦敦地区的人口急剧下降，拥挤的近郊也是如此。在人口得到控制后，伦敦市开始了内城的改建。

    从小汽车出现以后的交通发展来看，伦敦和其他大城市一样也经历了高峰时间道路拥挤的状态。伦敦市对这一情况并没有采取在市中心区大量修建道路的措施，而是把注意力集中在交通管理和控制停车方面。交通管理的主要办法采用单向交通，改善交通信号之间的协作，改进道路和交叉口设计等等。

    控制停车是限制小汽车使用的最有效的办法之一。在市中心区对道路两侧停车采用安装停车收费表的办法，自安装停车收费表后，道路两侧停车数量明显减少，10年间伦敦市中心区道路两侧停车车位减少了52.8%。对道路外停车，伦敦市主要采取了减少新建大楼停车场的停车车位数目的办法。在此之前，伦敦市曾要求新建大楼设停车场，并规定不得少于多少车位，而对最多设多少个停车车位数不作规定。现在对停车场的最多停车车位数有了规定，一般比过去的最少停车车位数还少。

    3.4.2与北京城市交通发展相比较

    从国外大城市限制交通的模式看，“限制交通”，关键是引导、限制小汽车的使用。但是，需要有两个前提。首先要有替代交通方式，主要是要有足够有效的公共交通系统。其次，要有政策上的必要保障和可操作性强的对策支持。

    上述第二章2.2节阐述了九十年代以来北京市为治理城市交通所采取的一系列措施。其中包括了“限制交通”的一些措施，如二、三环路出入口的调整、调整货运车辆进城时间、排气量小于1.0升的小汽车分单双号行驶等。这些措施对改善交通状况起到了一定的暂时缓解作用，但并不会从实质上改善北京市交通系统的效率。

    由于目前北京市仍不具备很好的公共交通系统，而且对各种交通方式的限制与发展还没有明确的政策和措施，因而出现了各种交通方式各自为政、齐头并进，没有主次和互补的功能，给城市交通和城市建设造成了极大的影响和一定的混乱。

    在北京市执行一定程度的“限制交通”政策势在必行。关键是这些政策要科学、合理、公正、有效并有利于环境保护。避免随意性，避免“以大欺小”，特别不应该以排气量和外型来确定行车优先权。

     3.5适应北京市城市发展布局的交通模式

    目前北京市城市规划和建设出现的种种问题，原因很多。但是，通过与国外大城市进行比较研究可以发现，一个最重要原因就是交通建设出了问题。一方面，北京市在过去四十多年的建设中没有真正重视、突出并形成自己的交通发展模式；另一方面，北京市也没有完全执行“交通先行”的城市规划和城市建设原则，因而也无法确保城市布局目标的实现。相反，“交通滞后”的情况比较普遍，交通建设“前瞻性”少，“救火队”多。这样，城市布局便自然出现“放任自流”和“摊大饼”了，城市交通压力必然随之加大，交通状况不断恶化。

    因此，北京市城市规划和建设必须遵循“交通先行”的原则。我们应当清醒地认识到，尽管建立“综合交通体系”是一种比较理想的目标，但是在今天城市空间和资金投入有限的情况下，必须尽快建立大运量的主导交通方式，并以此为基础形成自己的城市交通模式。不能面面俱到，不能四面出击，应该有所为，有所不为。

    在研究国外大城市发展历程和分析北京市交通运营状况和政策措施的基础上，本报告认为北京市城市布局要实现“分散组团式”，从交通的角度讲，城市规划和建设应采取“保持强大市中心和限制交通并举的发展模式”。

    为实现上述目标，在近中期城市交通发展中，北京市应该集中力量优先发展连接边缘集团和卫星城的大运量的轨道交通和市区地面公共交通系统，适当放慢市中心区道路建设的规模和速度，加强停车管理，开始限制市中心区的停车位数量，在市中心区外围建设停车设施，鼓励人们采取公共交通。在城市建设中，要优先完善边缘集团和卫星城的内部建设，限制市中心区的高强度开发建设。

    总之，要善于利用中心区交通建设的历史欠帐，引导人们使用公共交通方式，并引导人们向边缘集团和卫星城迁移，减轻市区的交通压力，加快城市总体布局规划的实现。

            4.有关城市交通问题的一些重要理论和基本观念

    4.1正确认识城市交通

             4.1.1交通规划和建设最终决定城市的实际布局

    城市交通不是城市的附属品、衍生物，而是城市的一部分，是城市的骨架。它不同于城市中供水、电、煤气或其它服务设施。城市结构，城市的大小及其扩展，城市生活的方式及特点，全都是由城市交通系统的性质和服务质量来决定的。

    然而，人们经常简单地认为，城市交通的存在是给人们提供来往于各建筑物间或各地方之间的方便条件，它是为城市服务的。至于使用哪种交通方式那就取决于人们愿意付出多大代价的问题。如果对交通的需求增加了，就必须建设新的道路等来满足这种要求。

    这种认识忽略了城市交通不同于其它服务设施的两个特点：

    ⑴城市交通不只是为城市服务的，同时也是城市的一部分。在国外，交通设施常占市中心用地面积的30～40%，约占郊区面积的20%。大城市的居民平均每天约有一个小时左右花在路途交通上。城市主要是由建筑物和交通组成的。

    ⑵交通是为人们各种活动服务的，但交通与建筑物和建筑物内的活动是互相依靠存在的。各种市政服务设施的收费与服务质量常常是统一的，但交通的收费与服务质量在全城各处就不一样。城市交通设施把组成城市生活的各种活动连接起来，因此这些活动必须依靠交通设施。

    因而，城市交通部门和供水、供电等部门不同，它面临选择什么样的交通系统的问题，面临选择什么样的“交通模式”的挑战。而这种选择对城市将产生全面影响，甚至将决定城市的性质。交通与城市性质之间的相互影响又使选择“交通模式”变得相当复杂。

    洛杉矶的生活方式是由它的高速公路决定的，伦敦的生活方式是由它始建于十九世纪的铁路系统所决定的，纽约曼哈顿摩天大楼林立，是由于纽约的地铁促成的，波士顿四周的现代工业地带是它高速环路的产物。可见，这些城市由于选择了不同的交通系统，随之形成了现在城市的发展模式和生活方式。

    北京市近几十年的城市发展也从反面证实了这一观点。前面已经提到北京城市总体规划早在1958年就提出了“城市布局既要有合理的集中，又要有合理的分散，采取分散组团式的布局形式”。而四十多年来，北京市经济实力数次翻番。但是，直到今天，北京城市总体规划提出的“分散组团式”布局形式也没有出现。

    造成上述局面的原因肯定是多方面的。但是，首先是因为没有解决交通问题，没有做到“交通先行”，没有与城市规划匹配的交通保障、交通支撑，与城市建设发展战略相关的交通发展政策也不够明确，因而总体规划设想的边缘集团与远郊卫星城建设几乎处于停滞状态。

    由于没有解决交通问题，结果导致市区（中心区及周边地区）高强度开发以及呈“大饼式”四处蔓延扩张，并由此导致交通的进一步恶化。城市土地使用布局的“大饼式”发展态势必然会进一步加剧市区交通负荷时空分布的集中和向心交通特征的强化，逼迫城市建设管理部门千方百计地扩充中心区交通设施容量，因而又进一步刺激中心区土地开发升温，……。这样一个不良循环是在从反面演示城市交通与土地使用之间的交互作用过程。

    综上所述，虽然城市布局和城市交通相互作用，但是在现代社会，特别是在大都市，城市交通往往最终决定城市布局，有什么样的交通就有什么样的城市。

    4.1.2大都市城市交通的社会公益性必须以城市交通的社会产业化为基础，并通过城市交通的社会产业化来实现。

    城市交通是一个特殊的社会产业。城市交通设施既是城市各项社会产业赖以生存发展的基础条件，也是维持社会正常生活不可缺少的基础条件。

    城市客货运输与城市间的交通运输一样，均属于第三产业范畴，它具有社会产业所共有的一些特性，即也受市场调节的供需关系的影响。但是在认识城市交通产业属性的同时，也必须充分认识它有别于一般社会产业的特殊性，即社会公益性。

    从北京市的具体情况看，长期以来，人们更多的重视到了交通服务的社会公益性一面，而忽视了它所具有的社会产业属性。结果导致公共交通的发展长期滞后，交通基础设施的建设长期滞后，投资渠道单一。

    正是由于淡化了交通服务的社会产业的一面，交通服务业供需之间未能严格按照价值规律行事。比如，道路设施的使用者所支付的费用通常大大低于设施建设成本与运营成本之和，使用者不是按照占用道路设施的时间和接受运营服务的水平公平付费。

    再以道路设施为例。修建城市道路的钱绝大部分来源于税收，但并不是所有的纳税人也同样按纳税多少使用相应的道路空间。研究表明，一个公交乘客所需的道路空间仅是小汽车所需空间的5%。另外，从费用上讲，小汽车使用者所支付的费用远比它所需支付的费用少。以美国为例，平均每个小汽车使用者每公里行程所支付的费用仅为2.3美分，而政府为此支付的直接费用（包括修建道路和养护费用）则为6.5美分，尚不包括道路交通所产生的间接费用如环境污染等。由此可见，政府实际上为小汽车支付了大量的补贴。这些补贴包括道路建设费、养护费、停车费、环境污染治理费等等。

    北京市“七五”期间（1986～1990年）和“八五”期间（1991～1995年）城市道路建设总投资分别为11.2亿元和77.3亿元，同期用于发展公共电汽车客运交通的投资分别为4.2亿元和5.3亿元。十年间政府花在道路上的巨额投资无疑在有效缓解道路交通拥挤状况的同时，也进一步刺激了小汽车保有量的增长。这也不难理解为什么小汽车得以快速增长，即根本的原因在于小汽车使用者受到了来自政府的巨额隐性补贴。而人们通常只看到政府对公共交通的巨额补贴，却忽略了这样一个事实：最大的补贴是对小汽车的补贴。

    简而言之，城市交通设施建设和运营要步入良性循环发展轨道，就必须走社会化和产业化道路，特别是正确处理好交通服务业所具有的双重特性（即社会公益性和社会产业性），运用经济手段合理调节交通供需关系，利用科学方法最终实现交通服务和交通设施的按价值规律的有偿使用，最终实现交通投资的收益性和由此产生的交通投资的多元化。

    4.1.3对城市交通的理论认识和实践也是在不断发展变化的

    从50年代起，美国的部分城市交通规划将满足小汽车交通作为目标，拿出了50 ％以上的城市用地，结果非但没有解决交通问题，反而造成了一系列“并发症”。人们这才意识到，任何一个城市中，要让大家都开私人轿车上班，哪里都受不了。

    80年代中期，欧美提出了“后小汽车时代”概念，其核心是注重交通需求管理，引导私家车的节制使用，大力发展公共交通。作为“后小汽车时代”的另一方面，各国都采取了“公交优先”的交通管理模式。法国巴黎市区高峰时段使用公交车的比例高达71％，并且路口优先放行。韩国汉城和日本名古屋在“公交优先”的前提下，以快速轨道交通为骨干，形成完整的“硬件”网络，以此缓解交通堵塞。

    事实上，发展城市快速轨道交通已成为各国解决城市交通问题的共同选择。在东京和伦敦，轨道交通分别承担了86％和71％（均为占公共交通客运量的比例）的客运量。值得注意的是，越是小汽车普及率高的城市，快速公交系统就越完备。

    认识上的变化，使许多城市的交通发展模式经历了从鼓励私人汽车到公共交通优先的不同阶段。由此对城市发展也产生了深远的影响。

    4.2正确认识交通模式问题

    广义的“交通模式”是指一个城市的交通发展战略、交通建设和管理以及其他交通要素的总和。狭义的“交通模式”就是指交通结构以及主导交通方式。

    4.2.1大城市发展一定要优先确定与城市土地使用相协调的交通发展模式

    大城市交通发展要与土地使用相协调。在明确城市发展方向和土地利用功能的同时，必须明确与之相协调的交通发展模式，以便在人们出行主导流向上优先确立主导的交通运输方式，做到“交通先行”。否则，交通发展滞后将直接影响城市布局的发展。

    就伦敦而言，它的第一代新镇之所以成功地起到了疏散市中心人口的作用，很大程度上取决于新镇与伦敦之间有便捷的交通联系（即大容量的铁路交通使两地相连接），而且城市发展也没有破坏原有强大市中心的城市发展格局。

    从巴黎大区5座新城的建设及使用效果也可以看出，优良的交通发展模式是如何带动卫星城发展的。从60年代末到现在，在不到30年的时间里，巴黎大区5座新城拔地而起。它们分别占地3万到15万公顷，每座拥有居民10万至20万人，总数达75万人。新城50％以上的就业年龄段人口在本城就业，缓解了巴黎的人口和就业压力。5座新城对高科技产业、大型制造业以及第三产业都产生了极大的吸引力。政府的优惠税收政策和潜在的开发远景的确促进了5座新城的兴起。但是，关键还在于强有力的交通支撑和交通保障。这些新城与巴黎大区之间有着便捷的以公共交通为主的交通网络。巴黎向四周辐射的高速公路、大区快线地铁和郊区铁路以及国家公路的大部分都通过这些新城，因而有效地解决了5座新城与巴黎和其他地区的交通问题。新城全新的基础设施、政府的优惠税收政策和潜在的开发远景，加上便捷的对外交通系统，给新城带来了巨大的活力。如今，已有众多的企业在新城落户，而服务业、商业对在此设点更是趋之若鹜。

    与上述成功个例相比较，在过去相当长的时期内，由于北京市交通规划仅作为土地利用规划的附属，局限于路网布局和配置交通场站，缺少对城市发展战略、土地使用（性质及建设规模）与交通系统（结构和功能）之间相互关系的研究。交通不是“优先”“先行”， 而是一个“随后程序或后续项目”。这在客观上制约了城市土地使用布局规划的有效实施。

    优先确定“交通模式”不仅是一个规划问题，更是一个实践问题。在规划上明确主导交通方式，只是城市交通建设的第一步。但是，如果在规划上“交通模式”都不明确，或者“面面俱到”，城市交通状况一般都不会理想。现阶段的北京城市交通可能就是一个典型个例。

    4.2.2从城市交通系统的自适应性看交通模式的选择

    城市交通系统中有人的参与，使得这一系统总是朝着均衡的方向发展，具体表现为各个子系统本身的平衡关系，子系统之间的互补关系，以及最后整个系统的均衡。

    在一般情况下，交通源的空间分布、出行生成（吸引）强度及流向（OD）取决于城市土地利用布局，而交通流的具体路径和交通方式的选择则取决于道路交通条件及运输方式的构成。这当中，自适应反馈机制发挥不可忽视的作用。

    从大城市公共交通和私人汽车的选择上也可以清楚地看到城市交通系统自适应反馈机制的作用，即人们在选择交通出行方式时总是按照自己的观点选择他们认为最好的交通工具。如果小汽车趋于优势地位，则用小汽车者增加，直到拥挤程度和停车困难增加到小汽车不再成为最优越为止。这种均衡是根据拥挤情况来自动调节的。从而对使用者来说，两者竞争的运输方式吸引力是相等的。因此，公共交通质量下降后，有小汽车的人是不愿乘公共交通的，除非路上小汽车拥塞程度比公共交通更利害。交通拥塞时，在理论上可以用经济办法加以限制，如对小汽车收重税，但那时乘小汽车者将钱、时间和方便三者综合考虑后，是否乘公共交通工具，还得根据公共交通的质量而定。

    由此得出一条规律：即在任何一个城市，由于城市交通系统自适应反馈机制的作用，当道路通过能力低于交通量增长，则在高峰时间，私人小汽车在时间、费用和方便方面的全部吸引力同公共交通的吸引力是相等的。

    由此可见，增加道路通过能力时，如不同时改善公共交通，使之能吸引坐小汽车的人去乘公共汽车，那么，仍然不会改善开小汽车者在使用道路时的情况。公共交通拥挤时，有些道路能吸引部分公共交通乘客改乘小汽车，从而使公共交通与小汽车交通两者达到一个较好的平衡，但如果公共交通乘客少了，收入减少，导致服务质量降低或提高票价，公共交通吸引力减少，那么，两种交通工具的最终平衡又可能恶化。

    认清城市交通系统自适应反馈机制的作用，我们便可以采取适当措施，有的放矢地引导城市交通发展模式向着我们所期望的方向发展。

    4.2.3城市布局形态与城市交通模式的对应关系一旦趋于稳定,则很难打破

    集约化公共运输在城市交通运输结构中的主骨架地位不可能自发形成。一旦私人交通方式占据主导地位，运输结构乃至整个城市交通系统结构的畸形化趋势将难以逆转。

    洛杉矶是世界上一个随着小汽车的发展而发展起来的大城市。它的发展是以小汽车交通为基础的。私人汽车交通的无限制过度膨胀，在客观上促使土地使用布局的高度分散和低密度化，而城市用地的过度扩展，又使得城市生活对小汽车的依赖提高到无可替代的程度。今天的洛杉矶人面对历史上经历的第三次交通拥挤和环境恶化局面时，再也不能用他们六十年代大规模修路的办法来缓解交通问题了。市政当局将战略目光转向建造地铁、轻轨等公共交通。他们在为历史付出高昂的代价，而收效却是微不足道的，城市用地的高度分散使得新建的地铁吸引不了多少乘客，经营面临严重困难。

    值得注意的是，我国大城市目前正处于社会经济结构转型时期，同时也是城市交通结构调整的敏感期。如果在这个时期加大城市交通结构调整力度，经过10-20年的不懈努力，城市公共运输的主导地位可以真正确立并得到巩固。反之，如果不重视这一战略举措，城市交通结构畸形化将变得更为严重，以后再想调整就很困难，甚至不可能。

    在这个过程中，我们必须充分认识到私人交通方式强大的自发膨胀能力，它强烈地排斥集约化公共运输。这不仅是由于公共运输的一统性与交通需求的多样性（包括私密性）矛盾的存在，也因为公共运输依赖于强而有力的社会运输组织管理系统（规划、建设和运营的所有环节），而且公共运输需要有集中的财力投入。因此，“强制”和“诱导”是确立公共运输主导地位所不可缺少的手段。

    第四章的研究表明北京市已经进入小汽车导入期。可以预言，在这个时期城市车辆和出行距离将随着经济发展而迅速增长，如不加以适当地引导和控制，必然会引起城市交通结构进一步畸形化。所以说，我们正面临城市交通结构变化的一个危险时期，究竟是发展公共运输，还是无节制地（甚至鼓励）使用私人小汽车，我们必须作出战略抉择。

            5.“十五”期间城市交通发展的总体目标、

            基本思路、规划框架及主要指标

    5.1总体目标

   “十五”期间北京城市交通发展的总体目标是,力求做到城市交通建设与城市建设协调发展，在北京市真正确立公共交通占主导的交通模式，为城市交通的可持续发展奠定坚实基础。

    首先集中力量发展连接市中心区与边缘集团和卫星城的轨道交通，同时优先发展市区地面公交专用道系统，并特别要优先确保为中关村科技园区的建设提供强有力的交通支撑条件。城市交通建设围绕上述目标展开，并以促进上述目标的实现为目的。

    在此过程中，要始终注重环境保护和优美生态环境的建设，特别要注重大气环境的治理。

    5.2  基本思路

    在充分研究并汲取北京市过去十年城市交通建设的经验和教训的基础上，在充分研究并汲取海外大城市交通建设的经验和教训的基础上，在充分预见并应用城市交通建设的新理论、新技术、新设备和新材料的基础上，首先，要确立正确的指导思想，制定可行的战略对策。其次，要强化城市交通建设的“一元化”领导，做到“组织落实”。第三，要改革现有的建设、管理和经营体制，形成“城市交通，社会办”的良性格局，逐步转变政府在城市交通建设中的角色，引入更多的投资主体、管理主体、经营主体以及相应的更多更直接的受益主体。第四，要加强并改善城市交通建设的基础性科研工作，逐步建立起一个高效的监督反馈机制，强化城市交通建设的动态管理和前瞻性。

     5.3  规划框架及主要指标

    5.3.1 市区道路系统

    为继续改善市区交通状况，满足承办2001年世界大学生运动会的需要，并积极为申办2008年奥运会做准备，“十五”期间仍需积极筹措资金，加快市区道路的建设。

    以完善道路网结构、加大道路密度、提高道路系统的总体容纳能力为原则，建设项目应考虑优先满足下列目标，并在道路使用的同时开辟公交专用道，逐步完善市区公交专用道系统。

    ⑴ 为市区大气环境治理提供必要基础条件（埋设热力与燃气管道等）。

    ⑵继续完善快速路系统（四环路续建及环路之间的联络线等），提高其集散效率。

    ⑶完善近郊区的道路系统，为中关村科技园区及近期重点开发的边缘集团提供强有力的交通支撑条件。

    为实现上述目标，“十五”期间计划建设道路工程共51项，新建和改建的道路总长度为227.8公里。其中，新建道路101.7公里，旧路拓宽改建126.1公里。预计总投资254.11亿元。

    “十五”末预计道路长度达到3527.9公里，比“九五”末增长6.9%。道路面积预计增长574.89万平方米，达到4525.09万平方米，比“九五”末增长14.5%。

    上述道路工程建成后，在规划公路一环以内的道路密度将从“九五”末的1.77公里/平方公里增至1.88公里/平方公里。预计“十五”末道路用地率增加1.1个百分点，达到7.0%。“十五”末市区路网指标均有所提高，但与国外同类城市九十年代初的路网指标相比仍有一定差距。

    5.3.2市区公共客运

    ⑴ 轨道交通

    为尽快改善北京市的客运交通结构，“十五”期间从设施的建设上充分体现公共交通优先的政策取向，有效提升轨道交通在城市客运出行量中所占的份额，并从根本上逐步缓解北京城市客运交通的紧张状况，“十五”期间将筹融资211亿元，预计建成地铁运营线路约85.4公里(包括城市铁路、5号线、八通线)，使北京城市地铁运营线路达到135公里，地铁线网覆盖率达到13%，客运量达到12.76亿人次，使地铁在城市客运出行量中所占的比例达到12.09%。

    ⑵ 公共电汽车

    “十五”期间地面公交客运系统将以道路改扩建为依托，优化公共交通线网，建设交通枢纽站，发展快速、大容量的公交运输方式为重点，满足不同层次居民的乘车需求，为百姓提供安全、舒适、方便、快捷的乘车环境和条件。

    在运营线路方面，“十五”期间每年将开辟公共电汽车新线路24条，调整延长16条。到“十五”末运营线路达到540条，同时开通1～2条有轨电车线路，新增无轨电车线网30公里，达到万人以上的居民小区全部通公共电汽车。

    在运营车辆方面，“十五”期间每年新增公共电汽车1000辆。到“十五”末运营车辆总数将达到27000辆。其中，公共电汽车将达到14000辆。在“十五”期间还将根据客流量的变化和运营生产的需求，加速车辆改型换代的研制，不断推出新车型。逐步调整车型结构，实现以清洁燃料车为主、以单机车为主的车辆发展方向，逐步淘汰现有铰接车辆。

    在公交场站建设方面，“十五”期间计划建设8处公共交通枢纽站，13处运营场，40处公交站点，1处保养场，63处公交加气站，在三环路以内建成3～4处公共电汽车抢修中心，并完成公交保养三场外迁及公交大修厂外迁的任务。

    在上述设施建成的前提下，“十五”末预计公共电汽车客运量达到41亿人次。公共电汽车在城市客运出行量中所占的份额达到38.84%。

    “十五”期间还将配合中关村科技园区的建设，组建新机制公司，建立中关村公交线路网，并形成较高的线网密度，力争在园区内实现“有路就有公交车”，拟在中关村中心区建设多个公交枢纽站及公交运营场。出于环保的考虑，拟在其中开辟1～2条有轨电车线路，以减少污染。在园区内努力提高运送速度，增加舒适程度，与轨道交通有机衔接为中关村科技园区提供真正优质、高效的公交客运服务。

    ⑶ 小公共汽车

    调整小公共汽车经营方向，做到退出三环路、进入小区，定线、定时、定员，在线路网、舒适性和运力方面使之真正成为大公共电汽车的必要补充。

    ⑷ 出租汽车

    行业建设重点是健全法制管理体系，争创一流服务水平。“十五”期间将积极探索与北京出租汽车行业相适应的经营管理方式，通过加强管理和鼓励竞争，实现出租汽车企业规模化经营，提高出租汽车运营效率，使全市出租汽车行业形成稳定发展的格局。同时，进一步规范旅游客运市场，逐步提高旅游客运车辆档次。

    通过整顿企业管理，加大推动企业兼并力度，使企业走规模化经营道路。预计“十五”末企业数量由目前的近1000家缩减为600加左右。在行业营运车辆规模上，进一步加强行业总量宏观调控，逐步推行出租汽车经营权有偿使用制，预计“十五”末行业总量在7.5万辆左右。日客运量从目前的160万人次增长至200万人次，年客运量将突破7亿人次。

    为适应北京城市建设发展的需要，“十五” 期末需在全市范围内再建设100个出租汽车营业站，出租汽车临时上下站至少要达到600个，企业及社会公用的停车场要能满足1.5万辆出租汽车的停车需要。同时，至少要建设4处分布合理，具有一定规模的大客车和旅行车停发车场。

    “十五”末在努力提高行业队伍整体素质，积极改善乘车条件，严格行业管理的基础上，使出租汽车行业的整体服务品质和服务管理水平达到全国领先地位，接近和达到国际大城市同行的水平。届时服务品质方面力求在租车、车辆整洁、服务规范、设施水平、尾气达标及管理上入手，全方位提高出租汽车的服务、设施及管理水平。使出租汽车达到以下运营、服务标准。如：里程利用率和车辆满载率控制在70%左右，电话调度供车率达到85%，确保机场、车站、宾馆等重要集散点乘客平均候车时间不超过15分钟；在设施方面力求出租汽车达到发动机排量不低于1.3升，具有三厢车型、行驶5～7年或30万公里以下；在环保方面保证出租汽车在营运期内必须符合北京大气环境治理的尾气排放标准；等等。

    5.3.3城市交通管理设施

    建立与首都经济和社会发展相适应，与北京城市总体规划相协调，与城市道路、车辆发展相匹配，与国际大都市相接轨、应用现代科学技术手段的现代化交通管理设施和先进的交通管理体系。

到“十五”末期，全市交通标志将达到51500面，可变标志、发光标志、闪光标志将大量投入使用；交通标线10300公里，标线种类将比“九五”末有所增加；交通隔离设施达到320公里；信号灯控制路口达到1200处，范围扩大到四环路。如果资金有保证，复兴路、石景山路、阜石路、朝阳路等放射干道可以实现交通信号线控制；监控系统与市公安局联网，电视摄像头达到150处以上，基本实现三环以内道路和一些放射干道处于监视之内；检测系统在“十五”末，市中心区的重要路口开通定量检测系统，以增加决策的科学性和反应的快速性，提高疏堵能力；停车设施路侧停车位逐步减少，停车场（库）泊位将有所增加，泊位达到10万个左右，计时收费器全面推行；智能交通管理系统在信息通讯和计算机网络建设大力发展基础上，交通管理决策、控制以及交通诱导、信息共享等诸方面将初步形成智能交通管理的模式。

 5.3.4公路

    ⑴ 公路线网建设

    北京地区公路建设首先要逐步完成公路一环、公路二环（平原区段）、京开、京平等高速公路的建设，适应城市建设重点向卫星城战略转移和增强首都对外辐射功能的要求。其次，适当建设一般公路，解决区县间、卫星城镇间、城乡间的联络，改建等外公路使之达到等级公路水平。到“十五”末，北京市将新建公路733公里。公路通车总里程将达到14044公里（不含市政段）。其中，高速公路将达到590公里，占公路通车总里程的4.2%；一级公路256公里，占1.8%；二级公路1010公里，占7.1%；三级公路5033公里，占35.5%；四级公路7291公里，占51.4%。公路面积绝对密度为90公里/百平方公里。

    ⑵ 公路长途客运

    公路长途客运应初步形成以长途客运主枢纽为核心，城近郊区客运站，远郊区县客运中心站，市区发车站点相配套的客运网络体系。在“十五”期间建成赵公口、西直门和六里桥三座一级客运枢纽站，八王坟一座二级客运枢纽站。北京站、北京西站和首都机场三座摆渡站，以及城近郊区公用型客运站10个。客运营运线路发展到1000条，开通至全国主要省会城市直达班车及沿海经济发达地区地级以上城市直达班车。营运客车发展到15000辆。客运量达到9800万人次。

    ⑶ 货运枢纽建设

    “十五”期间将逐步建成马驹桥一座一级货运枢纽站，豆各庄、丰台、海淀、沙子口、黄村、清河六座二级货运枢纽站，为建立以货物流通区及流通中心为骨架的新型物流体制提供必要的基础。

    5.3.5铁路

    “十五”期间在完成北京铁路对外运输及新线路建设的同时，充分利用既有铁路枢纽环线、干线和伸入市区的铁路终端站间铁路，开行市郊或城市铁路列车，与城市客货运枢纽有机衔接，高效率地沟通市区与市区、市区与郊区及各县城的相互联系，提高铁路客货运在城市交通中的吸引力，使城市中各种交通方式相得益彰，有效地改善城市交通运输结构（特别是城市客运交通结构）。

    ⑴ 铁路线路建设规划

    “十五”期间北京市铁路设施建设项目主要工程有“京秦铁路提速改造”、“北京北站改造”、“京山线京津间增建第四线”、“京沪高速铁路引入北京铁路枢纽”和“北京站至北京西站间地下直径线”。

    “京秦铁路提速改造”，使北京至秦皇岛旅客列车时速达到200公里/小时，与新建秦沈可运转线相连，形成北京至沈阳的快速客运通道。北京枢纽范围23公里，利用铁路建设资金0.8亿元。

    “北京北站改造”，配合北京城市铁路建设，对北京北站进行改造，新建旅客站房和客车站场，适应北京市郊客运和京包、京通线客流发展的需要，完善北京铁路枢纽客运站布局。利用铁路技改资金1.2亿元，预计工期两年。

    为适应京沪高速铁路未建成之前，对既有京津、京沪线客货运输发展的需求，对京山线京津间增建第四线。北京枢纽范围18公里，利用铁路建设资金0.9亿元，预计工期两年。

    京沪运输大通道贯穿东部沿海四省三市，连接京、津、唐环渤海经济带和沪、宁、杭长江三角洲经济带，是东北、华北通往华东的必经之路。为促进这个地区以及相邻的东北、浙、闽等地的经济发展，进而促进整个国民经济持续、快速、健康发展，迫切需要解决京沪大通道的运输问题。因此，京沪高速铁路引入北京铁路枢纽的建设是至关重要的。该线路在北京枢纽范围内长度为25公里。

    北京站至北京西站间地下直径线的建设，一方面可完善北京铁路枢纽布局，增加铁路运输的灵活性，方便旅客乘车，提高铁路在整个城市对外交通中的竞争力；另一方面，它的建成可以进一步开拓铁路运输市场，缓解城市公共交通的压力，改善行包作业条件，降低铁路运输成本。可见，该线路的建成意义重大。该线路全长9.165公里。

    ⑵ 客运站布局规划

    “十五”期间北京铁路枢纽客运站布局规划为“两主、三辅、两市郊”七点方案，即北京站、北京西站为主要客运站，北京南站、北京北站、北京东站为辅助客运站，和平里、五路规划为市郊客运站。到“十五”末北京地区铁路四个主要客运站能力将达到491对（比“九五”末增加300对）。其中，北京站220对、北京西站220对、北京南站40对、北京北站11对的水平。站台数量将增至23座。其中，北京站达到9座（增加3座）、北京西站达到9座（增加3座）、北京南站3座、北京北站2座。到发线数量将增至42条。其中，北京站增至16条（增加5条）、北京西站增至17条（增加5条）、北京南站5条、北京北站4条。

    ⑶ 编组站布局规划

    为适应枢纽总周转量的增长，“十五”期间规划3个编组站，1个工业站。分别为魏善庄南编组站、三河站编组站、沙河南编组站和石景山工业站。

    ⑷ 货运站布局规划

    货运站布局本着减少城市交通压力、降低环境污染，实现货场分布合理化的原则。逐步外迁城区内货场，新建货场与城市货运规划相一致，安排在公路一、二环路附近。“十五”期间对既有货场进行如下安排和调整。①逐步取消和平里站集装箱货场；②广安门站维持现状并逐步迁移；③重点发展清华园、大红门、黄村站集装箱货场；④新建良乡北京西南货运枢纽大型集装箱中转中心；⑤作丰西、长辛店货场的用地规划；⑥大红门危险品货场迁址；⑦扩建沙河站货场。

    ⑸ 城市铁路线网及车站布局规划

    规划市郊铁路网基本利用既有铁路线路、走廊，将城市中心区与既有铁路线路沿线的边缘集团、卫星城紧密衔接。在此基础上，根据需要局部开辟新线走廊。规划市郊铁路网由7条干线和若干条支线组成，线路全长约600公里，由市区向外呈放射状分布。其中，市郊铁路干线长约300公里，连接多个交通集散源，为市郊客流的主导流向，是网络的基本骨架。

    市郊铁路车站是供乘客上下车的场所，是运输载体与运输主体的连接处，也是不同交通方式衔接换乘的结点。因此，市郊铁路车站的布置遵循与城市土地使用、其它对外交通换乘枢纽、城市公共交通换乘枢纽相结合的原则，在各边缘集团、卫星城、旅游景点、首都机场、公路长途客运站及城市公共交通换乘枢纽等大客流集散点布置，首站以既有铁路枢纽客运站----北京站、北京西站、北京南站、北京北站、五路站以及东直门新建车站为线路主要起点站。

    “十五”期间在规划市郊铁路网中，90%的市郊铁路线路可利用既有铁路干线或走廊运行，“十五”末初步形成市郊铁路网络基本骨架。市郊铁路网的初步形成，将有效地提高北京城市公共交通网的服务水平，有效地提高城市公共交通在城市客运交通中所占的份额。

    ⑹ 铁路客货运量

    根据需求预测，北京市铁路客运到“十五”末北京铁路枢纽的四大主要客运站，即北京站、北京西站、北京南站和北京北站发送旅客人数分别达到2050万人、1230万人、495万人和123万人，分别比1998年增加447.2万人、73.8万人、90.5万人和18.6万人。北京枢纽中转客流预计达到480万人。北京市铁路货运到“十五”末枢纽地方运量为10982万吨，全社会总运量达到30772万吨，地方运量占总运量的35.7%。另外，据预测分析，到“十五”末，利用地下直径线承担城市客运量将达到35万人次。

    5.3.6民航

    尽快确定并不断完善机场总体规划，完善和配套机场现有的设施设备，充分发挥资源的整体效益，为今后机场建设的可持续发展奠定坚实的基础。

    “十五”期间，受运力和航线调整的影响，首都机场的通航点不会有大幅度增长。空运业务量的增长主要体现在航班客座率、载运率的提高,航班密度的适当增加以及机型的适度增大等方面。预计到2005年，通航城市将增至150多个。其中，国内、国际各70多个，航班从“九五”末的每周3100多个航班增加到约每周3500个航班，平均每天约有500多个航班；起降架次从“九五”末的17.1万架次增至21.9万架次，增幅约28%。经过“十五”期间的机场设施的配套与完善，机场容量将进一步提高。预计到2005年，机场的年旅客吞吐能力为3500万人，老航站楼改造工程完成后，实际吞吐能力可达4000万人；货邮吞吐能力为78万吨；机坪门位容量为每小时72架次，跑道小时容量约为80架次。停车场地面积为21万平方米。其中，停车楼面积16.7万平方米，约5125个车位，场区道路系统的小时容量可达7600辆次。

    由于机场设施条件的改善和管理水平的提高，机场整体的服务水平将明显提高。航班正点率可达95%以上（除天气等机场非可控因素外），顾客满意率达90%以上。各种服务标准、安全标准将保持在全国先进机场的水平。首都机场将继续为旅客、货主、航空公司以及各驻场单位提供全方位，高质量的服务。

6.“十五”期间改善城市交通的

主要战略对策及相关主要措施

 6.1 改善城市交通的主要战略对策

     6.1.1在指导思想上,要进一步强调“交通模式”理论，即在建立“综合交通系统”之前，首先要确立公共交通占主导的交通模式，“综合交通系统”要以公共交通模式为基础和前提。

    《北京城市总体规划》中明确城市交通建设与发展的总目标是：在20年或者更长的时间内，逐步完善城市道路网和轨道交通网，建立一个以公共运输网络为主体，以快速交通为骨干，功能完善，管理先进，具有足够容量和应变能力，与城市发展进程相适应的现代化城市综合交通系统。

    我们必须清醒地认识到，建立“综合交通系统”的规划目标是一个远期理想。在目前城市空间和资金投入有限的情况下，各种交通方式和交通建设项目齐头并进，只能形成一个混乱低效的交通系统。因此，必须尽快建立大运量的主导交通方式，并以此为基础形成自己的城市交通模式。不能面面俱到，不能四面出击，应该有所为，有所不为。

     6.1.2要“组织落实”。从组织体系和决策管理方面看，北京市应当优化北京市城市交通组织管理的机构设置和决策程序，建立并加强城市交通建设的“一元化”领导。这是实现城市发展规划目标的必要组织保障。

    城市交通是一个庞大的系统工程，必然涉及规划、建设、经营和管理等各种职能机构，必然要求有全社会的参与。但是，目前，有关城市交通的各个子系统都有自己的交通建设目标、建设项目和经费预算。其结果必然是“齐头并进”，“面面俱到”。城市交通系统毫无特色可言，更不可能形成保障实现城市发展规划目标的城市交通模式。目前的管理运营机制很容易出现“政出多门”、甚至“相互推萎”的局面。

     加强“一元化”领导并不是要简单地把城市交通问题统归一个或几个部门，而是要建立一个包括规划、设计、财经、执行、监督、调研等功能在内的有关城市交通的统一的管理建设体制。其中，要特别重视决策和执行的程序以及相应的职责权限。

    建议成立“首都交通规划建设管理机构”，作为统筹领导全市交通规划、建设及运营管理的高层决策部门，以便更好地协调各方面力量，争取中央有关部委对首都交通建设更多的支持，加快首都交通现代化建设。

    6.1.3要坚定不移地实施在市中心区“限制交通”，限制非社会化交通的发展，同时集中各种资源优先发展中心区与卫星城和边缘集团的大运量的轨道交通和市区地面公共交通系统，以适度限制目前市中心区快速膨胀的交通发展态势。

    城市规划和建设遵循“交通先行”的原则。北京市应当认真研究并尽快形成自己的城市交通模式。国外的历史经验已经证明，这是城市规划建设和城市交通建设的一条“捷径”。

    从城市的总体布局看，“十五”期间应集中优先发展市中心区与边缘集团和卫星城之间的交通走廊，放慢甚至暂缓市中心区的道路建设，以吸引人口和社会活动向外转移，与此同时缓解交通压力。要善于利用中心区交通建设的历史欠帐，引导人们向外迁移并更多地使用公共交通方式。

从交通方式上看，“十五”期间要进一步优先发展公共交通系统。在各种交通方式中，北京市应当优先集中各种资源加快发展连接市中心与边缘集团和卫星城的轨道交通，而不是市中心的地铁系统；在市中心区应当开辟更多的公交专用车道和公交线路，而不是“一视同仁”地为各种交通方式营造同等的交通环境。

    在城市建设中，要优先完善边缘集团和卫星城的内部建设，限制市中心区的高强度开发建设。

    6.1.4要进一步加强城市交通的社会化程度，加快其产业化进程。

    城市交通产业化和社会化的核心是按照价值规律和经济规律办事。    国内外的实践证明，实现社会化和产业化的一条成功途径便是交通线路和设施的特许经营。其核心是，政府通过公开竟标，对中标经营者征收特许经营费。这样，一方面，政府物色到了有实力的经营者，同时将一般经营者排斥在外，以确保城市交通服务的质量和可靠性。另一方面，由于特许经营费具有保证金的性质，因而政府对中标的经营者也具有实实在在的约束力。第三，政府通过有条件地出让城市的部分交通资源也可以筹集到大量资金，用于其他经济效益低的城市交通建设，使城市交通的社会公益性具有更加雄厚的资金基础。

    这种“一石三鸟”的城市交通发展战略早已被国外许多大城市广泛应用。近年来，北京市虽然也进行了这方面的尝试和改革，但是力度不够，范围不广。

    具体来讲，就是运用产业发展规律，逐步建立稳定的多元化交通建设资金渠道，以期能够在一个较长的时期内把交通建设投资额度稳定在当年GDP的2～3％左右。

    要逐步把目前一切由市政府统包的单一投资主体转变为多元化的投资主体，即中央和地方财政、社会融资及运输企业发展资金等。鼓励多种经济成分加入城市交通设施建设与经营。正是鉴于首都的特殊地位和城市交通自身所带有社会公益性，中央和地方政府仍然要有一定的财政投入。建议参照国外一些首都城市的作法，设立“首都城市交通发展基金”，由中央和地方政府按一定比例投入，资金的使用可按银行借贷方式运作。

    为了建立社会融资体制，必须相应改革城市交通设施建设、运营和管理体制，同时改革公共运输的票价管理制度。近期不妨先从社会停车场建设和经营、城市货运、旅游交通以及收费道路的建设与经营开始试点，逐步扩大到公共客运交通（含地铁）及郊区干线公路建设上。

    此外，要逐步调整养路费、市政配套建设费、四源费等征收标准和征收办法，同时要研究改进市区土地批租办法和调整土地出让金标准，开征燃油税及按需求规范车位使用费等，以期建立一种较为科学的基础设施供求关系，维持基础设施稳步发展的资金来源。

    6.2改善城市交通的相关主要措施

    6.2.1城市交通是庞大的系统工程。其改善措施必然涉及到许多领域。

    为便于表述，本报告按交通方式和道路设施来论述改善城市交通的相关主要措施。其中，促进性的措施包括发展轨道交通、公共交通、自行车、行人、连接卫星城和边缘集团的道路设施，以及加强交通秩序管理和科学调研论证等。限制性的措施主要是针对小汽车（含出租车）。  

    6.2.2轨道交通

    轨道交通是大城市城市交通的骨干。北京市必须制定并执行长期战略，确保轨道交通的稳定快速发展及其在城市交通中的骨干地位。轨道交通的独特作用在于，可以有效地促进城市布局的形成。

     在轨道交通中，北京市在“十五”期间应当首先集中力量发展连接中心区与边缘集团和卫星城的轻轨。

    这种“先外后内”的轨道交通发展模式，一方面可以优先加快边缘集团和卫星城的形成和发展，另一方面也可以有效地利用市中心区的交通拥堵来遏制中心区的高强度开发，可以避免由于地铁的兴建和运营而诱增沿线地区的高强度开发。这也能有力地促进北京城市总体规划提出的“分散组团式”城市布局的实现。 相对其他交通设施而言，轨道交通不仅投资巨大，而且建设周期较长。因此，北京市发展轨道交通必须坚持不懈，树立长期作战的指导思想。

    6.2.3公共电汽车

    公共电汽车是改善交通结构的基础。日趋恶化的道路环境是目前制约公共电汽车提供有效服务的最大障碍。因此，公交优先的原则首先应体现为公交专用车道及其相应的交通法规。

     在两种主要公共交通方式中，与轨道交通相比，公共电汽车具有投资少见效快机动灵活的优势。对交通状况日趋恶化且资金有限的北京市来说，理所当然地应该首先加强改善公共电汽车。轨道交通建设不可能一蹴而就，形成轨道交通网。从这种意义上讲，集中力量尽快改善加强地面公共电汽车服务系统就具有更强的紧迫性和更大的可操作性。

    首先，加强改善公共电汽车应该进一步改善其行车环境。

    在拥堵的道路上实际上都不能提供快捷有效的公共交通服务，都不足以吸引其他出行方式改乘公共电汽车。虽然北京市公共电汽车的经营管理尚未实现完全转轨，但是近几年也采取了许多改革措施并添置更新了不少车辆。然而，这些努力基本上会被日趋恶化的行车环境所抵销，整个公共电汽车服务水平仍然呈现下滑趋势。只有当行车环境彻底改观之后，服务、吸引力、效率、效益才能有坚实基础。从这种意义上说，公交优先应该首先而且必须体现为公共电汽车的行车优先，或者优先行车权。

    体现公共电汽车优先行车权最直接最基本的方式便是在交通拥堵路段开辟公交专用车道，在高峰期拥堵路段开辟公交定时专用车道。这种优先行车权还应推广到通勤班车和其他非空驶的大型客车上，以鼓励社会化客运，限制小汽车的出行。在极其有限的城市道路面积上开辟公交专用车道，或者确切地说，大型载客交通专用车道，不仅可以提高总体的客运通行能力，而且对其它非公共小规模客运方式，特别是小汽车出行，将产生直接的制约，间接地迫使全社会接受或倾向于使用公共交通，进而有效地改善城市的客运交通结构。

    由于历史和体制的原因，我国城市中许多小汽车是各级政府部门的公务用车。商务用车和私人小汽车虽然发展势头强劲，但只是近十来年的新生事物。因而在我们的交通管理和交通规章中事实上存在着一些小汽车优先，特别是中高档小汽车优先的制度。以车型划分快慢车道实际上就是这种制度的体现。显而易见，这种观念和制度已经无法适应和满足大城市市区交通的需求，应当予以改革。而公交优先正是体现了这种观念的转变，也有利于城市客运交通结构趋于优化。

    其次，要推进公共电汽车的产业化改革，逐步转变目前“国营官办”的行业特性，引入竞争机制，逐步开放北京市的市区公共交通市场。其中，公交线路的特许经营便是国外许多城市的成功实践。北京市应当在公交系统中广泛实施。同时，公交场站也应该向所有政府批准的公交运营企业开放，实行有偿使用，打破条块分割，实施公共交通基础设施的共享。以提高公共交通基础设施的利用率，降低整个公交运营成本，造福于人民。

    6.2.4道路

    在现阶段，评价道路建设绩效的主要标准，应当是看其是否有效促进北京市“分散组团式”城市布局的实现，而不仅仅是看其是否有效缓解了特定区段的交通状况。因为，在城市布局没有实现以前，改善中心区道路状况的各种努力不仅最终都会被吸引或诱增的交通量所抵消，而且会使城市发展呈现“大饼式”膨胀态势。

有鉴于此，在道路建设方面，北京市应当优先发展连接中心区与边缘集团和卫星城的准快速或高速交通线，适当暂缓市中心区的道路建设改造的力度和规模。

    6.2.5小汽车

    从总体上讲，对小汽车应当采取“适度限制”的政策和措施。对于不可逆转的机动车快速增长，应当借鉴房地产定价原则，改革现有停车场建设和收费制度，对特定区域路段实行特许通行收费，从而让拥有和使用尽可能分离，调节机动车流量流向，改善机动车保有量的城市空间布局。

    从理论上讲，只有当选择使用机动车(主要指小汽车)的费用明显高于选择公共交通，而所实现的利益又低于或不高于选择公共交通等其他交通方式时，机动车所有者和支配者才可能理智地放弃或减少机动车的使用。因此，让拥有和使用相分离的根本措施便是合理地加大机动车使用的成本费用。实际上，这部分费用也应该由使用者支付，但是在现行体制下却几乎全被社会和他人承担了。

    合理加大机动车使用费用的方法很多。如增收燃料税、车辆增容费、养路费、保险费、排污环保费等等。但是，上述措施实际上最终影响的可能是机动车的保有量，而对调节控制机动车流量/流向的作用十分有限。另外，这些措施的实施涉及许多甚至是全国性的政策问题。决策程序和实施手段都很复杂，在近期的可操作性并不高，或者说，对地方政府在操作上有很大难度。

    在合理加在机动车使用费用的各种措施方法中，应当先从机动车的停放和特许通行入手，主要是市中心区和特定地区的停放和通行，通过对源头和流向的控制管理达到控制流向减少流量的目的，进而遏制非公共机动车的快速增长，并改善其城市空间分布。基本思路是引进房地产经营中的定价原则，对不同地区按地级价格和停放时间征收起点高差额大的停车费；对交通严重拥堵的地段，特别是繁华商业区，统一征收特许通行费。

    到目前为止，北京市停车场基本上实行的是统一收费价格的政策。这对防止乱收费乱涨价是必不可少的。但是，却没有体现城市资源按质论价有偿使用的基本原则。对引导限制交通没有任何作用。同时，这种一刀切的价格政策必然导致低价位的操作方式，不仅无法体现不同地段城市空间的悬殊价值，而且进一步助长了许多单位和开发商尽力提高建筑项目的容积率，不修建停车设施，或者即使建有停车设施也不使用，或使用率很低，甚至改作它用。这就迫使路内停车和路内停车场逐渐成为城市停车的主要途径，使本来就通行不畅的道路更加拥堵。从经济的角度分析，这实际上是将自己应支出的费用转嫁给社会，或者说，是从社会和政府那里获取不合理的经济利益。

    北京市目前已经开始着手清理整顿路边市场和仓库。但是，对路内停车问题却几乎束手无策。目前北京市公共停车位只有大约17000个，其中90%是路内停车。国外现代城市公共停车位平均至少要达到机动车保有量的10%。如此推算，北京市满足现有机动车停车就需要再增辟40000个以上的公共车位。这样看来，北京市不仅不可能取消路内停车，甚至在近期还不得不增加新的路内停车场。对北京市来说，近期内唯一的选择是如何管理路内停车。

    鉴于上述实际情况，在尽快研究制定并强化执行沿路单位新建扩建停车位和新建项目停车位达标要求等法规制度的同时，北京市应首先对现有公共停车场按照其所处位置和周边交通环境重新审核收费标准，以高价格影响调节交通流向流量，以高收费来迫使沿路单位和开发商自建、扩建停车位。原则上路内停车位的收费标准应远远高于非路内停车位。市内次干道等级以上路内停车收费应远远高于一般路内停车位的收费。所得收入亦应重新投入包括停车场在内的交通设施建设。

    与此同时，还应加快相关的法制建设，重新研究评价有关城市建设中机动车停车位的现有技术规范和制度。通过地方性立法明确不同地段新建项目最低或最高停车位数量的标准。强制要求边缘集团和卫星城的新建住宅区和住宅建筑增建最低数量的机动车停车位，以适应汽车时代对建筑设施的特殊需求。而在市中心区，则规定新建或扩建项目的最高停车位数量标准，以便有效地控制市中心区的机动车流量和流向，间接地鼓励在市中心区使用公共交通。

    对高峰期通行能力极低的路段采取按月收缴特许通行费的方法调节交通流量和流向。对市中心区的全天拥堵地段和地区也实行按月通行收费。特许通行收费政策的优点不仅在于调节现有交通流量流向，而且对目标地区机动车的保有量也可以产生足够的调节控制作用。在全面严格实施特许通行收费政策的环境下，目标地区的单位和个人在拥有使用或准备购买机动车时不得不认真考虑特许通行费这笔庞大的日常开销，进而改善机动车保有量的城市空间布局，把中心区的庞大机动车保有量尽量引导分散到边缘地区。同时，特许通行收费政策在客观上也能促进社会化客运服务的发展。

    在调整控制机动车交通流量、流向乃至保有量的同时，北京市应在近期大力发展公共电汽车，把公交优先的原则细化为各种政策、措施和道路交通规则，分散并吸引其他方式的出行，为改善建立合理的客运交通结构迈出坚实的一步。

    6.2.6出租车

    出租车的高额利润与其投入和风险不相匹配。北京市应改革现有管理体制，引进出租车特许经营费的管理机制。这样不仅利于管理，而且也可使其成为城市交通设施建设的重要资金来源。

    北京市满城游弋的出租车，与自行车洪流一样，已成为首都的一大景观。从1990年至1994年的五年时间里，出租车保有量由1.88万辆猛增至7.35万辆，其中1993年的增长率竟达184%。面对如此凶猛的增长势头，以及由此对道路交通和公共交通产生的巨大压力和冲击，北京市政府部门不得不在1995年初宣布了停止发放新牌照的政策。

    北京市出租车的快速发展不仅是由于客运交通结构不合理，公共交通不发达，出行需求得不到合理有效的满足，更重要的是由于在现行体制下经营出租车实际上是一种无风险而回报极高的畸形行业。

    按现行收费标准，微型车基本上一年就可收回投资，至少可行驶三至四年；小轿车基本上二至三年即可收回投资，行驶时间则甚至可达到机动车法定报废年限(12年)。如此高的回报率在投资领域并不多见。

    一般来说，高回报往往伴随着高风险。但是，北京市的出租车行业几乎是在无风险的环境下经营。1994年以前市场需求旺盛，供不应求。当市场刚刚呈现供过于求的趋势时，市政府有关部门及时颁布并实施了不再发放新的出租车牌照的政策。虽然这样可以制止出租车保有量的进一步增长，防止出现恶性竞争，但是客观上也起到了保护既得利益者的作用，使现有出租车行业不再经受供需关系市场风波的侵扰，形成事实上的行业垄断经营。

    再从资源配置的角度看，出租车比单位/私人小汽车具有更多的合理性。但是,行业特点决定了出租车在路行驶时间和相应的能耗排污总量要比单位/私人小汽车高出许多。特别是长时间在路行驶对道路交通拥堵产生了直接严重的影响。在北京市中心区许多道路拥堵地段可以清楚地看到,近半数的机动车是各种型号的出租车。根据道路拥堵产生费用的分摊理论,这些营业性的出租车对社会和他人造成的额外费用远远高于现行管理体制下它们上缴政府的各种税费,或者说,北京市出租车行业目前的高额无风险利润实际上也可以理解为是由于事实上的垄断经营再加上应缴费用的减免而产生的。

    基于上述分析和认识，北京市应改革现行的出租车管理体制，由行政管理为主转向市场管理为主，开放出租车市场，引入真正的竞争机制，对所有出租车征收高额特许经营费，用市场经济的手段管理出租车行业并控制出租车保有量，引导北京市的客运交通结构向合理有效的方向发展。事实证明，对出租车征收特许经营费不仅是对出租车行业进行有效管理的基础和核心，而且也是城市交通设施建设的重要资金来源，是一种真正取之于交通，用之于交通的市场经济方法。

    假设北京市出租车牌照费为20年20万元，按现有出租车保有量七万辆计算，北京市政府就可获得140亿元人民币收入，可修建5000万平方米的道路，或90公里的快速路，或近30公里的地铁，或100公里的轻轨。

    征收出租车牌照费不仅可以从根本上控制出租车保有量并改善整个行业的服务水平，而且可以利用经济手段而不是行政命令对现有的出租车公司和个人进行优化组合，保留真正有实力的单位和个人，淘汰那些急功近利甚至投机搏彩的经营者和从业人员，净化首都的出租车市场。

    6.2.7自行车

    自行车是目前最普及的出行方式。在合理的交通结构中，自行车出行应成为转乘公共交通的辅助手段。因而，吸引自行车出行改乘或转乘公共交通是改善交通结构的关键。为此，需首先在自行车存放和防盗方面加强工作。

    自行车不令是最具中国特色的出行方式，而且也是我国大城市交通设施建设和交通管理中最具挑战性的课题。正是由于存在自行车作为重要的出行方式，中国大城市交通问题也可以说是全球最富挑战性的城市管理课题。

    自行车在经历过节能、环保、经济、健身等满身优点的肯定期之后，现在似乎开始轮回到占用道路、破坏秩序、使人疲劳、不易管理等明显劣势的否定期。北京市目前自行车保有量已达到840万辆，其中城近郊就超过500万辆。近年来，北京市有关部门不断利用新闻媒介发动市民开展自行车管理献计献策活动，从中可见自行车问题在北京市严重到了何种程度。

    作为大城市客运交通结构中目前所占比重最大的自行车，即使应该也很难得到限制。自行车在现在和未来都将发挥不可缺少的重要作用。对绝大部分人来讲，骑自行车出行是由于别无选择，或者说，自行车是现有的最佳出行方式。虽然应大力加强对自行车的管理，但研究自行车问题的基础和目标应该首先是如何认识并界定自行车在大城市交通结构中应扮演的最佳角色，如何创造条件引导自行车出行转乘公共交通以改善城市的客运交通结构。

    除了在短距离出行中选用自行车外，在中长距离出行中(在北京市区以骑车时间超过25分钟以上为界)，自行车应当成为出行接力中的一环，即骑车至主要公交换乘点，然后改乘公共交通抵达目的地，或者下车后步行5～10分钟即可到达目的地。据1986年的居民出行调查，北京市骑自行车出行的人群中有17%骑车时间达到或超过了25分钟。显而易见，如果我们能创造条件吸引这部分出行改乘或转乘公共交通，就可以极大地改善北京市目前的客运交通结构，缓解交通压力，提高道路通行能力和城市交通效率。这里又涉及到加强改善公共交通问题。但就自行车本身而言，停车和失窃是目前直接影响自行车成为出行接力中有效一棒的最基础性问题。

    就改善客运交通结构使自行车成为公共交通的衔接补充而言，北京市公交站点附近自行车存放场地明显不足。绝大部分主要公共电汽车停车靠站点根本没有配套的自行车停放场地。这在客观上阻碍了自行车与公共交通的结合。如果在较大的公交站点根据客流量增设有人看守或无人看守的自行车停车场将大大有助于吸引自行车出行成为公共交通转乘方式的有机组成部分。公交站点的附属自行车存放设施实际上应该象许多站点的雨棚和候车坐椅一样成为公交站点的必备配套设施。

    6.2.8步行者

    北京市目前面临的问题是，如何在机动化交通时代保护行人的权利，在交通建设和管理中如何充分体现行人的便利和优先。

    步行是城市交通的最基本方式，一般占大城市居民出行总量的30%左右。步行因而也成为城市交通管理中最具挑战性的出行方式。但是，北京市在道路设施的建设和管理中明显地在体现为一种“机动车优先”的政策。行人过街设施缺乏相当普遍。有些路段的机动车隔离设施甚至使道路两侧居民几乎“老死无法往来”。不仅严重影响了周边地区的日常生活和工作，而且直接影响了当地的商业繁荣。典型案例包括，东四西大街的拓宽改造使北京市最著名的商业区之一----隆福寺地区开始走向衰败；最近完成的平安大街改造工程原本计划带动道路两侧商业活动的兴起，但是，由于不便于行人停留和活动，结果新建的众多商业设施使用率极低。

    步行者的权利和便利也从一个侧面体现了城市的文明程度，是城市交通“以人为本”的集中体现。我们不能因为经费问题就减少或缓建行人过街设施，不能为了保证机动车的快速通行就把市中心的道路全线隔离，迫使行人长距离绕行，让年轻人“铤而走险”翻越路障，让老年人“望路兴叹”出门难。

    因此，在“十五”期间，北京市应当在新建或改造项目中完善行人过街设施，在弥补历史欠帐的同时认真研究整个城市的行人交通系统，并优先予以解决。

    6.2.9交通秩序管理

    交通秩序管理不仅要“有法可依”，“执法必严”，“违法必究”，关键还要以经济手段为主，辅之以行政和教育手段。在知识经济的今天，还要特别注重应用高科技手段提高管理的深度和广度。强化制度，少搞“运动”。

    在“有法可依”方面，北京市应当特别加强立法工作的科学论证、法规的合理性和可操作性，避免出台可能会“朝令夕改”、“显失公平”、“不合情理”或“无法操作”的法规。

    在“执法必严”和“违法必究”方面，北京市应当充分利用各种高科技手段提高执法的效率，加大交通管理的深度和广度。

    在“十五”期间，北京市还应进一步加强完善以罚款为核心的交通管理措施。在完善罚款合理性的同时，加大罚款力度，进一步提高交通法规的威慑力。其中，要特别注意罚没款的使用流向，一定要做到“取之于交通用之于交通”，使有关交通违章的罚没款也成为城市交通建设的重要资金来源。

    6.2.10加强城市交通基础数据的采集和相应的科学调研论证，使城市交通决策、建设和管理更加科学合理。

承担单位：北京市城市规划设计研究院