改革开放以来，在市委、市政府的领导下，北京市的法制建设取得了巨大进展：地方立法不断加强，立法质量不断提高；政府职能和管理手段发生重大变化，在依法行政和严格执法方面迈出重要步伐；司法改革不断深入，各级司法机关在实现司法公正，保持社会稳定，维护社会治安方面发挥了重要作用；法制宣传教育逐步深化，广大群众的法律意识不断增强，依法治市形成共识并取得初步进展。
　　实行依法治国，建设社会主义法治国家，是党的十五大和我国宪法确定的治理国家的基本方略，是推进社会主义民主，发展社会主义市场经济的客观需要，是实现国家长治久安的重要保障。“十五”期间，进一步贯彻依法治国方略，推进依法治市，加强首都的民主法制建设，对于维护首都改革、开放、稳定的大局，促进社会主义现代化建设，实现跨世纪战略目标具有十分重要的意义。
　　一、北京市法制建设的发展状况与存在的问题
　　（一）北京市法制建设的发展状况
　　1、地方立法的基本情况
　　1979年7月，全国人大五届二次会议通过的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定，省、市人民代表大会及其常委会可以根据行政区域的具体情况和实际需要，在与国家宪法、法律、政策、法令、政令不抵触的前提下，制定和颁布地方性法规。 1982年12月地方立法权正式写入《中华人民共和国宪法》。同年12月修改后的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中又作出规定，省、市政府可以根据法律和行政法规制定规章。宪法和组织法关于授予地方立法权的规定, 为北京市的法制建设创造了十分有利的条件，也是北京市地方法规体系创建和发展的法律基础。从1979年到现在，北京市地方立法工作可以分为三个阶段：
　　第一阶段：1979年-1991年。地方立法处于恢复与发展阶段。在这一时期，北京市抓住“无法可依”、“法不够用”这一突出矛盾，充分运用法律赋予的地方立法权，大力加强地方立法工作，共制定法规、规章190项。内容涉及经济建设、城市管理、文教卫生等领域，如《北京市道路交通管理暂行规定》、《北京市文物保护管理办法》、《北京市市容环境卫生管理规定》、《北京市城市绿化管理暂行办法》、《北京市城市建设规划管理办法》等。这些法规、规章的制定，力地推动和保障了首都改革开放和各项事业的顺利进行。
　　根据国务院的统一部署，自1983年底开始，北京市用一年多的时间对建国以来制定的法规、规章进行了全面清理，划清了法规、规章与政策性文件之间的界限。经过清理，确认继续有效的法规、规章153项，需要修改的19项，予以废止的108项。通过清理工作，北京市的立法工作摸清了底数，为以后的地方立法工作打下了基础。
　　从1988年11月开始，为了做好行政诉讼法的实施准备工作，北京市用了大约8个月的时间，进行了改革开放以来的第二次大规模的规章清理工作，清理、废止那些实际上已经失效和不适应客观需要的规章。对现行有效的规章不仅从内容上进行清理，废止、修改与国家法律、法规相抵触的规章，而且从形式上对法规、规章加以规范，把在第一次清理中形式上不具备规章条件、但因工作需要暂列为规章的报告、请示、意见、会议纪要等，都列入了修改范围或宣布改为一般文件，不再具有法律效力。到1989年6月，北京市现行有效的517项规章，继续有效的366项，需要修改的43项，需废止的79项。
　　第二阶段：1992年-1997年。这一时期是我国经济体制发生重大变革，各项改革进一步深化的时期。以邓小平同志1992年南巡重要讲话发表为标志，我国的经济建设和改革开放进入了一个新的发展阶段。党的十四大确立了我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。
　　为适应建立社会主义市场经济体制的要求，这一时期，北京市的立法工作以进一步完善首都的城市管理法规、规章，建立与市场经济相适应的地方法规体系为重点，立法速度明显加快。从1992年至1996年，五年制定法规、规章292项。这一阶段的立法工作具有以下几个突出特点：
　　一是以经济建设为中心，为加快发展社会主义市场经济服务。1992年后，北京市的立法工作以认真贯彻党的十四大精神，逐步建立符合市场运行要求和管理现代化首都需要的地方法规体系为指导思想，加快步伐，陆续制定了一批与市场经济有关的法规、规章。在制定这类法规、规章时，为了适应本市改革的需要，对那些没有专项法律、法规可以依据的立法项目，借鉴国内外相关法规中的有益部分和有效做法，以“三个有利于”作为总原则，先行立法，突破了计划经济体制下先政策、后法规的老框子，大大加快了立法进程。
　　二是根据首都的城市性质和功能，为加强首都城市建设和管理服务。把握首都特点，加强城市规划建设和管理立法，一直是北京市立法工作的一个突出重点。进入90年代以后，随着经济的发展和各项改革的不断深入，北京市的城市建设管理工作在社会治安、城市房屋拆迁改造、城市环境保护和管理、外来人口管理等方面都遇到了一些新问题。围绕这些新问题，本市制定了《北京市社会治安综合治理条例》、《北京市城市规划条例》、《北京市外来务工经商人员管理条例》、《北京市严格限制养犬管理办法》等一系列法规、规章，使北京在完善城市管理法规、规章体系方面有了新的发展。
　　三是围绕群众关心的热点、难点问题立法，为首都的广大市民服务。随着首都民主与法制建设的深入发展，广大群众关心立法、参与立法的积极性不断提高。每年的人代会和政协会都有大量的人大代表、政协委员代表广大市民提出一些呼声很高、内容比较集中的有关立法项目的建议和提案。对于“两会”上代表、委员提出的比较集中的立法项目，一般都作为当年的立法工作重点，集中力量组织起草，尽快出台。这方面出台的有影响的法规、规章有：《北京市关于禁止燃放烟花爆竹的规定》、《北京市严格限制养犬规定》、《北京市公共场所禁止吸烟的规定》和《北京市外地来京务工经商人员管理规定》等。这些法规、规章在公布时都产生了很大的社会影响力，执行中也取得了较好的社会效果。
　　第三阶段：1997年至今。在依法治国，建设社会主义法治国家方略指引下，北京市全面推进依法治市，在继续加快立法步伐的同时，努力提高立法质量。从1997年至1999年，三年共制定地方性法规38件，政府规章74件。截止到1999年底，北京市共制定地方性法规140项、政府规章374 项，初步形成与国家法相配套的地方法规、规章体系。为提高立法质量，立法机关和有关法制工作部门注意做到这样几点：一是在坚持法制统一的原则下，注意从首都的实际情况出发，突出首都特色，提高法规、规章的针对性和可操作性。从立法形式上看，针对北京市实际情况，创制性地制定地方性法规，约占国家全部地方性法规的50% 。从立法内容上看，地方立法突出反映了首都经济发展、城市建设与管理、资源节约与环境保护，强化首都服务功能等方面的迫切要求。二是规范立法程序。逐步建立起了立法项目建议书制度、立法项目论证制度、立法协调制度，规范了立法项目的立项、起草、修订、报送、审查、审议、发布、修订、废止等各项程序。三是加强立法调研和立法论证，广泛听取各方面的意见，提高立法的民主性和科学性。
　　2、行政执法的基本情况
　　党的十一届三中全会后，我市行政执法工作与国家的民主法制建设进程同步发展。行政执法工作与地方立法一样也经历了3个阶段。
　　第一阶段：1984-1991年。特点是行政执法工作逐步恢复与发展。首先是执法队伍建设得到加强。到1990年，全市50个行政部门建立起执法队伍，执法人员总数近6万人，分布于治安管理、经济管理、城市管理等领域。二是执法力度不断加大。自1985年起，先后建立了年度重点执法检查项目、领导干部监督执法、行政执法责任制等制度。1990年9月份市政府颁布了《北京市行政执法和行政执法监督暂行规定》，对加强全市行政执法工作，提高行政执法水平发挥了重要作用。同时，市法制办发出了《关于实行行政执法和行政执法监督若干工作制度的通知》，在这个通知中，市法制办把执法实践中总结出的经验，归结为七项制度，即：行政措施备案制度、行政执法重点检查项目工作目标管理制度、法规规章和行政措施发布实施半年后情况报告制度、重大行政处罚决定备案制度、重要行政案件督查制度、行政执法协调工作登记制度、行政执法和行政执法监督工作统计报告制度，这些制度的制定和实施，使全市行政执法工作大大地向前迈进了一步。
　　与此同时，市人大也加强了对执法工作的监督检查。每年都对若干项法律、法规的贯彻执行情况进行检查，并听取市政府主管部门的执法情况报告。这些工作有力地促进了法律、法规、规章在本市付诸实施。
　　第二阶段：1992-1997年。特点是加强执法，探索与改革行政执法体制。这一时期，随着计划体制向市场经济体制转变的加快，各级政府对依法行政工作的认识有了较大提高，行政执法工作不断规范，并在改革中加强与发展。1995年市十届人大常委会第22次会议作出了《关于加强行政执法工作的决定》。决定指出，行政执法在依法治市中处于重要地位，对于把政治、经济、文化、社会生活等各方面的管理纳入法制轨道，保障首都的改革开放和现代化建设的顺利进行至关重要。1996年，《中华人民共和国行政处罚法》的发布与实施，促使本市进一步加强和规范行政执法主体和行政执法行为。全市开展了较大规模的行政处罚法的培训工作，完成了现行地方性法规、规章的清理和清理全市行政主体工作。通过贯彻《行政处罚法》和《决定》，极大地促进了各级政府执法部门严格执法和规范执法，提高了执法到位率和对违法案件的查处率，加强了行政执法监督工作，促进了执法队伍建设。与此同时，本市积极探索建立适应现代化大城市管理需要的高效合理的执法体制的有效途径，先后开展了人民警察巡逻制度和城市管理综合执法制度的试点工作。
　　第三阶段：1997年至今。在依法治国、依法治市全面推进的形势下，行政执法工作进入了一个新阶段。一是行政执法责任制和评审考核逐步落实，全市40个市级执法部门和90%以上区县行政执法部门实行了行政执法责任制度，一些部门还建立了执法评议制度、执法公示制度、过错追究制度等，这些制度对提高执法水平，保护公民权益起到了重要作用。二是行政执法体制改革稳步推进，1998年，经国务院批准，本市在宣武区城市管理综合执法体制改革取得成功经验的基础上，将试点扩大到城8区。三是行政执法队伍进一步加强，执法机构的设置和职能配置形成了职能上下对口，配置自成体系，行政管理以块为主、业务领导以条为主的执法体系。
　　3、司法工作的基本情况
　　自新中国成立至1978年为止，我国的司法制度历经了一个曲折发展的艰难过程。随着经济体制改革的逐步深入不断地建立和完善。我市的司法工作也经历了三个阶段：
　　第一阶段：80年代初到90年代初。随着首都的改革开放和现代化建设，尤其是民主法制建设的不断发展，司法制度、职责范围、组织状况都发生了较大变化，法院由主要办理民事、刑事案件，又增加了经济案件和行政案件，这些变化反映了经济关系、家庭关系、权益格局的变化。
　　第二阶段：90年代初到1997年。这是由计划经济向市场经济转轨时期，司法工作反映了体制转轨过程中的新矛盾和新特点。从审判工作的职责来说，主要体现了为市场经济发展服务，为首都的改革开放、稳定服务。从审判内容来说，对经济案件的审理出现了新领域，如企业破产、股票证券、期货、知识产权、网络安全保障、消费者权益保障等。
　　第三阶段：1997年至今。党的十五大提出“依法独立公正行使审判权和检察权”后，司法工作进入了新阶段。实现司法公正成为司法工作的核心。根据中央部署，全市司法机关开展了纪律整风教育整顿工作，完善管理制度，加强内部监督，改善了队伍形象，提高了司法队伍的战斗力。全市法院系统推行审判制度改革，积极落实公开审判制度，主动接受社会各界和广大人民群众对审判工作的监督。
　　4、法律宣传工作的基本情况
　　法律宣传教育是提高公民法律素质的重要工作。从1985年到现在，全国和本市连续开展了三个五年普法教育。
　　1985-1990年，“一五”普法阶段。1985年，根据中共中央、全国人大常委会关于五年内在全民中普及法律常识的决定，在市委、市政府的领导下，北京市的“一五普法”工作全面展开，到1990年底，全市有600万人学习了规定的普法内容并经考试合格，占普法对象的90%以上。
　　1991-1995年，“二五”普法阶段。在“一五”普法的基础上，从1991年开始，以宪法为核心，以专业法为重点的“二五普法”工作全面展开，全民法制教育的内容从一般性法律常识转向专业性法律、法规，全社会的法律意识进一步提高。
　　1996年至今，“三五”普法阶段。这一阶段的普法工作以推进依法治国，建设社会主义法制国家为目标，以市场经济和维护社会稳定的法律法规为重点内容。我市党政机关、社会团体、人民群众广泛开展形式多样的法制宣传教育，普及了法律知识，增强了法制观念。
　　通过连续的普法工作，增强了市民的宪法意识、市场经济法制观念，增强了各级领导、行政机关及其工作人员的法律意识、依法行政的意识和能力。
　　5、法律服务工作的基本情况
　　（1）律师工作
　　中国的律师制度自1957年中断，到1979年才得以恢复，当时北京只有2家律师事务所，19名律师，开展的业务主要是刑事辩护和民事代理的诉讼业务，以及少量的代理文书、咨询、顾问等非诉讼业务。1980年8月26日，《中国人民共和国律师暂行条例》获得通过，这是我国关于律师制度的第一部法律，它标志着律师制度正式为法律所确认。1984年十二届三中全会提出了司法部门要积极为经济建设提供法律服务的要求，北京市委提出了加强民主法制建设的要求，这一时期，律师事务所增加到26家，律师增加到729人。
　　律师制度恢复初期，国办所是律师事务所的唯一形式，由于编制和经费的限制，律师队伍和律师事务所发展缓慢。为了打破这种单一、僵化的模式，1988年司法部出台《合作律师事务所试点方案》。同年7月北京市司法局批准成立北京市第一家合作制律师事务所——北京市经纬律师事务所。1992年，市司法局率先进一步扩大了合作制律师事务所试点的范围，先后批准了15家合作制律师事务所，自负盈亏、自我发展、自我约束的合作制律师事务所获得了较大发展。随着经济体制改革的不断深入，我国对外经济贸易越来越频繁，要求法律服务必须紧跟发展。1992年5月司法部、国家工商局联合发布《关于外国律师事务所在中国境内设立办事处的暂行规定》，允许外国律师事务所在我国设立办事处。根据此规定，1992年10月美国高特兄弟律师事务所等5家成为司法部批准允许在北京设立办事处的第一批外国律师事务所。到1998年，我市共有43家外国律师事务所北京办事处，涉及11个国家和地区。到1992年底，北京市共有律师事务所69家，其中专职所37家，兼职所7家，特邀所6家，合作所19家，5家外国律师事务所；共有律师1413人，其中专职律师639人，兼职律师479人，特邀律师295名。
　　随着合作制律师事务所试点工作的扩大，合作制自身具有的缺陷日益暴露，1994年，北京市开始批准设立产权明晰、法律责任明确、法律地位确定的合伙所并开始以个人姓氏命名的律师事务所的试点工作。1995年市司法局、市法制办制定了《关于开展公职律师试点工作的实施方案》，并于1995年8月正式成立北京市公职律师事务所。
　　党的十五大之后，律师工作进入了崭新的发展阶段。律师的地位和作用，业务范围和分配制度有了很大变化，律师素质有了很大提高。截止到1998年底，北京市有律师事务所294家，占全国总数的3%，其中国办所33家，合伙所27家，挂牌所1家，公职所1家，外国律师所43 家，形成了组织结构多样化的局面。在律师的收入和分配制度上，实行按劳分配与公平原则相结合，经济效益与社会效益并重的合理分配机制。
　　（2）公证工作
　　1980年，司法部发出《关于逐步恢复国内公证业务的通知》，自此恢复中断20年之久的国内公证业务。同年3月发出《关于公证处的设置和管理体制的通知》，8月成立北京市公证处。为使公证工作有法可依、有章可循，1982年出台《中华人民共和国公证暂行条例》，对公证的的性质、业务程序作出了明确规定。1981-1983年，各区县先后成立公证处。到1983年底，全市共有公证处20家，公证人员163人，公证员52人。公证范围涉及遗嘱、委托、继承、收养、赠与、经济合同、宅基地、落实私房政策等方面。
　　1986年到1997年，根据国家形势的不断变化，北京市积极探索公证体制改革，公证处由全部的行政编制发展到行政事业编制并存，还探索了新形式的公证处。公证业务由单纯为公民提供出国、继承遗产服务，发展到200多项业务，深入到国际国内经济生活和社会生活的各个方面。到1996年底，我市有公证处24家，公证人员254人，全年办理国内民事公证29736件，国内经济公证10033件，涉外公证155787件。
　　十五大以后，公证工作有了进一步发展，1998年全年办理国内民事公证51826件，国内经济公证14045件，涉外公证163147件。
　　（3）仲裁工作
　　北京市仲裁委员会1995年9月成立。我市的仲裁发展有以下特点。一是受案数量逐年增长，仲裁方式正在被广泛接受。1995年10月至12月受理7件，1996年受理149件，1999年受理326件，逐年增长。在受理的案件中，当事人在仲裁协议中明确选择到仲裁委员会仲裁的比例逐年增长。1996年为25.5%,1997年为33.3%,1998年为86%,1999年为91%，这说明仲裁制度正逐步被社会各界所接受。二是仲裁人员的素质比较高。北京仲裁委员会共选聘仲裁员227名，其中有博士学位的27名，占仲裁员总数的11.89%, 有硕士学位的69名，占仲裁员总数的39.6%，有学士学位的90名，占仲裁员总数的39.6%。从仲裁员专业分布看，从事法学研究的专家、学者55名，占仲裁员总数的24.2%，经济贸易领域的专家59名，占仲裁员总数的26%。
　　（4）法律援助工作
　　我国的法律援助制度开始于1954年宪法。1954年《人民法院组织法》、1979年颁布的刑事诉讼法均规定，被告人有权获得辩护。1956年10月司法部发布的《律师收费暂行办法》规定了律师减免收费的具体案件范围。1990年2月司法部等部门下发的《律师业务收费管理办法及收费标准》，对因公受损等5种情况酌情减免收费。以上关于律师在特定情况下减免律师费的规定及法院指定辩护的制度，虽然不是真正意义上的法律援助制度，但其已初步具备了法律援助的基本特征。
　　1993年12月司法部下发的《律师职业道德和执业纪律规范》，明确规定，律师不得拒绝承办人民法院为刑事被告人指定辩护的案件。正式确立了法律援助的概念。1993年市司法局向全市律师提出开展法律援助活动的要求，即每个律师事务所每月应有两天义务咨询日，每名律师每年应承办一件减免收费的案件。1994年设立北京市法律援助金，市律师协会成立法律援助基金领导小组，负责对法律援助案件的审查、援助补贴的发放工作，并制定了《北京市法律援助基金的设立、管理、使用办法》。1997年成立北京市法律援助基金会、北京市法律援助中心，法律援助业务移交北京市法律援助中心。从此，北京市法律援助工作走向规范化发展的道路。律师所提供的法律援助在市场经济中发挥了巨大作用。
　　目前，本市有法律服务机构700多家，专职人员4500多人，服务领域涉及金融、证券、房地产、知识产权保护、国际贸易、反倾销、高科技等市场经济的新兴领域，形成了法律咨询、代理、公证、仲裁、法律援助等多渠道、多层次的的法律服务体系，为维护人民群众的合法权益，推进法的正确实施，发挥了重要作用。
　　总之，党的十一届三中全会以来，北京市的民主法制建设取得了较大进展：地方立法、法的实施、法制宣传教育、法律服务等各项法制建设取了显著成绩；首都的政治、经济、文化等各项工作逐步纳入法制轨道，法制建设与各项事业协调发展的局面开始形成；全社会的法律意识不断提高，政府部门依法行政的自觉性和能力明显增强，人民群众在更广泛的领域依法参与对国家事务和社会事务的管理，依法治市工作有了良好基础。
　　（二）北京市法制建设过程中存在的问题
　　我市的法制建设虽然取得了丰硕成果，但与首都发展和市民的需求仍存在一定的差距，主要表现在：
　　立法方面
　　一是立法未能充分体现改革发展的要求，过多地迁就了不合理的现实管理体制。立法对市场条件下运用经济手段和市场机制调控市场行为、配置资源体现不够。在具体立法项目中不适当地强化了行政权力对市场行为的直接干预，忽视了市场经济规律的作用，在一定程度上制约了经济活力，影响了首都的投资环境。
　　二是立法中部门主义倾向问题突出。由于现有法规绝大多数是由政府主管部门负责起草的，所以立法往往成了部门权力和利益再分配的手段。一些部门籍立法之机，通过设置行政许可、审批、收费、处罚手段巩固部门权力，获取部门利益，造成管理者与被管理者之间权利、义务的严重失衡。
　　三是立法程序不够完善，公众参与立法的程度较低。“八五”期间公开征求群众意见的地方性法规只有《北京市严格限制养犬规定》、《北京市关于禁止燃放烟花爆竹的规定》，占“八五”立法总量的0.98%。“九五”期间（截止到1999年），公开征求意见的只有《北京市见义勇为条例》，占立法总数0.79%，这表明在地方立法中尚未真正建立起公众参与立法的机制。
　　行政执法方面
　　有法不依，执法不严的问题已经成为当前法制建设中的突出矛盾。
　　一是领导干部的法律意识和依法办事的能力还有待于提高。一些领导干部受旧体制和旧观念的影响，仍然习惯于行政命令那一套方式方法，忽视依法办事。还有些领导干部不愿意受法的约束，甚至以言代法，以权压法，在一定程度上损害了法的权威。
　　二是行政执法体制和运行机制存在严重缺陷。现行的执法体制形成于计划体制下，机构设置要求上下对口，职能趋同；横向分工过细，职能单一。这种状况使执法层次过多，内耗严重，分散了执法力量。在执法的运行机制上，对执法职责的履行缺乏责任约束；经费分配使用制度不合理。
　　三是执法队伍素质较低，执法不规范的问题普遍存在。在执法队伍中，有相当多的执法人员缺乏应有的文化素质和法律素质。据统计，本市6万多名专业行政执法人员，有大专以上学历的仅占27%，受过法律教育的更少。执法人员随意执法和执法不规范的现象普遍存在。有的执法人员缺乏应有的思想道德素质，办关系案、人情案、金钱案，吃拿要，索贿受贿。由于缺乏执法监督的标准、程序、手段，致使执法监督流于形式，无法达到监督的目的。
　　司法方面
　　司法不公正的问题还需要认真加以解决。少数案件存在认定事实不清，适用法律不当，违反程序的问题。据1998年全市公检法机关执法大检查统计，1998年全市共检查各类案件85645件，发现有办案质量问题的案件占总数的8.8%,其中问题较严重的占总数的1.45%。此外还有违反办案程序的问题。保证司法公正的内外监督制度不够完善，司法腐败的问题在一定程度上存在。
　　法律宣传方面
　　主要是法制宣传的实效与形势要求不适应，宣传教育方式陈旧单调。目前采用的宣传方式仍然是办班讲课形式，使受教育对象产生重复感和应付心理，使公民的权利意识、运用法律的能力仍然停留在一般化的水平上。考核验收存在重形式、轻效果的现象，缺乏考核教育质量、效果的量化指标，导致一些单位盲目追求形式、追求数量，事倍功半。
　　法律服务方面
　　法律服务改革的思想认识不完全统一，配套措施跟不上，管理工作滞后，法律服务的创新意识不足，法律服务的质量、水平还不能满足市场经济发展的需求，少数法律服务工作者违法违纪，道德失范。
　　法律监督方面
　　人大及其常委会监督的主导作用发挥得不够，社会监督和部门内部监督因缺乏有效途径和程序保障，难以深入。
　　二、“十五”期间我国法制建设的方针和目标
　　加强社会主义法制，坚持依法治国，是邓小平同志建设有中国特色社会主义理论的重要组成部分，也是邓小平同志民主法制思想的精髓。以江泽民同志为核心的党中央十分重视加强社会主义法制建设，反复强调依法治国，建设社会主义法治国家是建设有中国特色社会主义的一条基本方针。党的十五大把依法治国确定为基本治国方略。九届全国人大二次会议，根据党中央的建议，把依法治国，建设社会主义法治国家载入了宪法。这对于我国从现在起到下个世纪初继续坚持邓小平同志建设有中国特色社会主义理论，加快社会主义民主与法制建设步伐，实现建设社会主义法治国家的宏伟目标，具有十分重要的意义。
　　（一）依法治国，建设社会主义法治国家，是新时期党和国家重要的治国方针
　　依法治国，概括地讲，就是依照宪法和法律的规定来治理国家，管理社会事务。依法治国方略的实施，是执政党执掌政权方式的重大发展，也是执政党政治上成熟的表现。建设社会主义法治国家，是依法治国所要实现的政治目标。它的基本内涵包括：第一，立法机关按照严格的法定程序制定法律，并形成完备的法律制度体系。立法的全部内容必须反映国家和社会管理的客观规律，反映司法实践的客观需要，最根本的是要反映广大人民群众的利益和意志。第二，政府和公职人员必须严格依法行政，依法办事，依法管理国家的政治、经济、文化和其他各项社会事务。第三，司法机关必须严格执法，坚决维护法律的严肃性和权威性，确保法律在全国范围内的统一实施，做到有法必依，执法必严，违法必究。第四，全体公民具有良好的法律意识和法律素质，学法、懂法、守法成为整个社会的良好风尚，广大公民能够自觉运用法律武器来维护自身的合法权益，调整社会成员相互之间的关系，同各种违法犯罪行为作斗争。
　　  （二）依法治国，建设社会主义法治国家，是经济发展和社会进步的必然要求
　　“十五”期间至2015年，我国将要建立起比较完善的社会主义市场经济体制，社会发展的任务也十分繁重。随着改革开放的不断深入和市场经济的不断发展，中国经济将逐步与世界经济接轨，经济活动和利益关系将愈来愈错综复杂，这就越迫切地需要用完备的法制来引导、规范、约束和保障，维护市场经济发展所必须的良好秩序。要做到经济与社会协调发展，解决经济发展、社会进步中的各种矛盾，促进社会的全面进步，最有效、最能从根本上解决问题的办法，也是加强法制。
　　  （三） 依法治国，建设社会主义法制国家，是实现国家长治久安的重要保证。
　　历史经验表明，法令兴则国治国兴，法令驰则国乱国衰。社会的稳定和国家长治久安，必须由健全的法制来保障，必须通过相对稳定的法治来实现。实行依法治国，就是维护宪法和法律的尊严，做到在法律面前人人平等，是要通过完善各方面的立法和健全行政执法、司法制度等，将国家的政治生活和各级党政机关的活动纳入法制的轨道，用法制的权威来保障国家政治的稳定和社会治安秩序的稳定。
　　总之，党的十五大提出的实行依法治国，建设社会主义法治国家基本治国方略，指明了今后我国法制建设的方向和新的历史使命。
　　三、“十五”期间北京市
　　法制建设的指导思想、目标与主要工作任务
　　从本世纪初至2015年，是首都经济和社会发展的重要历史时期。在这样的历史时期，贯彻落实依法治国方略，全面推进依法治市工作，进一步加强首都的民主法制建设，对于维护首都改革、发展、稳定的大局，促进首都现代化建设事业沿着法制轨道健康发展，具有十分重要的意义。
　　“十五”期间，北京市法制建设的指导思想是：在邓小平理论指引下，全面实施宪法和党的十五大确定的依法治国、建设社会主义法治国家的治国基本方略，坚持以经济建设为中心，从建设现代化的首都和国际大都市的实际出发，以依法治市为统领，全面推进各项事业向依法规范、依法管理和依法运行转变，切实保障人民群众依法管理国家事务和社会事务的权利，为把北京建设成为社会主义民主法制的首善之区而努力奋斗。
　　“十五”期间，北京市法制建设的目标是：制定和完善与发展社会主义市场经济和现代化城市管理相适应的法规、规章，在社会生活的主要方面初步形成与国家法律、法规相配套的比较完备的法律制度；以依法管理、依法决策和加强行政执法为重点，提高各级政府及其工作人员的依法行政水平；深化司法改革，维护司法公正；进一步深化法制宣传教育，增强全体市民的法制观念；发展法律服务事业，完善法律服务体系；健全法律监督机制，保障法的实施。促进首都经济和各项社会事业的协调发展，为全面实现北京市“十五”计划和2015年远景目标奠定坚实基础。
　　为了实现上述目标，“十五”期间，应着重抓好以下工作任务：
　　（一）继续加强地方立法，确保首都经济建设和社会各项事业有法可依
　　十五期间，本市地方立法工作要在维护社会主义法制统一的前提下，坚持从首都的特点和实际需要出发，在把提高立法质量放在首位的前提下，继续做好法规、规章的制定、修改、废止和编纂工作，保证国家法律、法规在本市切实贯彻执行，保障首都经济建设和各项社会事业的发展。
　　1、明确立法指导思想，维护法制统一。坚持以邓小平建设有中国特色社会主义理论为指导，坚持立法决策与党的改革决策、发展决策和稳定决策紧密结合的原则，把是否符合党的路线、方针、政策和人民群众的根本利益，是否有利于国家法律、法规的贯彻执行和维护国家法制统一，是否促进社会主义市场经济的发展作为衡量立法的标准。对于那些有碍市场经济发展和改革开放的立法，不适当地扩大行政权力和过多设置公民、法人义务的立法，只体现部门利益而不解决实际问题的坚决不立。对以往制定的某些不适应社会主义市场经济和改革开放要求的地方性法规、规章，要及时修改或废止。
　　2、突出立法重点，体现首都特色。“十五”期间，地方立法工作的重点是：
　　在促进首都经济发展方面：支持中关村高科技园区建设和发展，鼓励技术创新、区域创新、促进科技成果转化、保护技术交易和知识产权；规范政府经济决策和投资行为，加强财政资金和政府投资建设项目管理，加强和改善政府经济调控；建立健全养老失业医疗等保险方面的法规规章，推进社会保障制度的改革；鼓励引导国有中小企业和个体私营经济健康发展，完善有关市场准入制度，为各种所有制经济的发展创造公平的市场环境；适应中国加入WTO的需要，不断完善外商投资法规，改善投资环境；
　　在加强城市管理，改善城市环境方面：加强对土地资源、水资源以及森林、矿产等自然资源的保护力度；严格控制大气、水和固体废弃物污染，保护城市生态环境，促进城市可持续发展；保障《北京城市总体规划》的实施，确保《北京城市总体规划》规定的城市发展规模和城市布局的基本实现。
　　在促进教育、文化、卫生等各项社会事业方面： 完善教育法规，促进素质教育，规范和引导首都教育事业的发展；健全文化市场管理制度，促进首都文化事业健康、有序、繁荣发展；加强医疗服务市场管理，强化公共卫生监督，提高全民卫生保健水平；规范体育市场行为，促进全民健身运动。
　　在加强民主制度建设、精神文明建设、维护社会稳定方面：加强基层民主政权建设，扩大基层民主；加强外来人口管理，保护和奖励见义勇为行为，强化社会治安管理。
　　3、完善立法程序，提高立法质量。一是加强立法预测，做好立法项目的前期工作。对经济社会发展中可能出现的问题和矛盾要超前研究，制定符合实际、符合发展的中长期立法规划和年度计划，提高立法的预测性。强化立法项目的前期论证工作，在地方立法中建立立法影响评价制度。二是加强立法审议工作。建立和完善重要法规提交市人民代表大会审议的制度。市人大常委会审议法规草案应实两审制，对分歧较大的草案，可以三审表决。市人大常委会要实行审议法规草案向社会公开和允许公民旁听的制度。妈妈那边：}{[[[{{}}]。。关系  广泛征求社会意见，逐步扩大公众参与立法的范围与途径。三是强化立法工作机构的法规起草、法规审核和综合协调功能，克服立法中的部门主义倾向。积极试行由立法机关和立法工作机构提出立法项目和直接起草法规或委托社会研究机构起草法规的做法，逐步改变仅由有关利益部门提出立法项目和起草法规的做法。提高法制工作机构审核法规草案的综合协调能力，对难以协调解决的问题，应建立交由较高层次机构或领导决策的制度，以提高立法效率。建立立法与执法的协调配合制度，在立法时，注重考虑执法的社会效果，在法规实施后，跟踪检查法规的实施效果。执法部门要将执法中存在的问题及时反馈给立法部门，使立法和执法形成一种协调配合、互为促进的关系。统筹考虑法规、规章的立、改、废，对那些不符合经济体制改革和政府机构改革精神的法律规范要及时依照法定权限和程序进行清理、废止和修订。
　　（二）加强政府法制建设，提高依法行政水平
　　依法行政是依法治国的重要组成部分，在很大程度上对依法治国基本方略的实行具有决定性的意义。全面推进依法行政，必须做到有法必依、执法必严、违法必究。
　　1、增强依法行政观念，提高依法管理和依法决策水平。各级政府部门的工作人员必须增强法律意识和法制观念，牢固树立起依法行政的观念，切实做到依法办事。各级政府部门都应建立依法决策制度。市政府进行重大决策，应当进行法律分析和评价，重大事项应按规定向市人大及其常委会报告；各级政府和各部门制定的规范性文件应当进行合法性审查。积极探索建立违法决策的责任追究制度。以政府机构改革为契机，理顺行政管理体制，转变政府职能，转变工作方式和作风。结合清理行政审批制度，规范政府管理行为，提高行政效能。
　　2、进一步推进政务公开。根据市委、市政府的要求，本市各级行政管理机关的管理活动，除国家规定保密以及法律另有规定的以外，都要向社会公开。公开的内容包括：行政机关的机构设置、管理权限、主要职责、管理事项所依据的法律、法规、规章及具体操作标准、具体办事制度、办法和要求，以及办事的步骤、时限等程序性规定和办理结果，有关工作纪律、群众举报、投诉的途径和方法等。公开的重点：一是行政机关的执法行为，特别是各类审批、登记、收费、颁发证照和行政处罚等。二是行政机关依法对各种争议和纠纷的处理，如各种事故责任的认定、劳动争议仲裁、自然资源权属争议的处理等。三是涉及广大人民群众切身利益和关系本地区改革、发展、稳定的重大决策。四是政务活动中，涉及人财物分配的事项，如政府采购、政府项目的招标投标、公务员招聘等。政务公开的方式要灵活多样，方便群众，便于监督。
　　3、加强和改善行政执法。一是落实行政执法责任制和评议考核制。各行政执法部门都要实行执法责任制，要建立以部门主要领导干部责任为核心的执法责任体系，明确各个部门、层级和执法人员的职责、权限，将执法的目标、要求和程序具体化，明确考核标准和奖惩办法，并严格考核。试行执法社会评议制度，对各级执法机关及其工作人员的执法情况进行社会评议。建立执法行为过错追究制度，落实行政赔偿制度。二是积极探索行政执法规律，推进执法体制改革。结合政府机构改革，推进行政执法体制改革，解决好“两级政府、三级管理体制”下执法职能的合理配置问题。研究建立执法协调机制，切实解决政出多门、互相推诿的问题，提高行政执法的整体效能。严格实行行政执法经费由财政部门核拨，罚没收入和行政性收费全部上交财政，纳入预算管理的制度。探索相关执法部门实行信息共享的制度和途径。三是切实加强执法队伍建设，提高执法人员的综合素质。坚持不懈地抓紧行政执法人员的思想教育、法律政策教育和岗位业务培训，并逐步建立起较为完善的培训考核和资格管理制度。
　　4、加强政府法制工作的支撑体系建设。一是建立正规化的法制人才培养基地，提高法制工作者的素质。二是组建政府法制研究机构。承担政府法制导向性问题的超前研究和立法前期研究。三是组建政府立法专家咨询网络。通过专家网络为本市法制建设献计献策。四是组建法规规章编译中心。建立高质量的法律翻译队伍，及时了解掌握国际法制建设动态；同时将地方性法规、政府规章翻译成外文译本，实现中文与外文译本同时发行。五是组建法律查询中心。运用现代化手段建立法律图书资料库，为政府法制建设服务，为依法行政提供法律服务，为社会大众提供法律服务。六是完善公职律师事务机构。在已有的基础上，继续完善公职律师服务机构，承担政府的法律事务。七是办好政府法制杂志。向政府及有关部门提供法制资料，为社会提供法制宣传资料、学习材料，向市民传递法制建设的信息。
　　（三）积极推进司法改革，努力维护司法公正
　　继续强化司法机关惩治犯罪、调节经济和社会关系、保护国家和集体财产、维护公民合法权益的职能作用，为首都的经济和社会发展提供强有力的司法保障和良好的法律服务。
　　1、积极稳妥地推进司法改革。进一步深化审判方式改革，做好立审分立、审执分立和审监分立工作，建立符合审判工作规律、适应审判工作需要、确保司法公正的制度机制，提高审判质量和效率。逐步推行检察机关以主诉检察官办案责任制为主的检察工作改革，在现有工作基础上，扩大主诉检察官办案责任制的适用领域，不断完善检察委员会的工作机制。积极推进警务体制改革，积极推行警（探）长办案责任制，建立完善公安机关的快速反应机制。
　　2、建立完善维护司法公正的监督机制。落实审判公开、检务公开、警务公开；强化公、检、法、司分工负责、相互配合、相互制约机制，充分发挥检察机关的法律监督职能，完善司法机关内部监督制度。全面落实办案责任制、案件复查制度、错案责任追究制度。保障律师参与诉讼活动的权利，充分发挥其在维护司法公正方面的作用。
　　  （四）继续深入开展法制宣传教育
　　社会主义市场经济体制的建立，为全民法制宣传教育提供了强大的内在动力，同时也给法制宣传教育工作带来了新情况、新问题。因此，“十五”期间法制宣传教育工作要更新观念，拓宽思路，改变方法，通过一切行之有效的办法，坚持不懈地开展全民法制宣传教育，努力提高全社会、特别是提高广大干部的法制观念，为实现依法治国奠定思想基础。
　　1、完善领导干部学法制度，突出抓好各级领导干部的法律知识学习。建立领导干部学法用法检查监督制度，把学法用法作为考核党政领导干部和国家公务员的重要内容。
　　2、探索法制宣传教育的新形式。各级党校、干校要把法律知识作为干部培训的重要内容。大、中、小学校要把法制教育列为学生的必修课，加强青少年法制教育基地建设。充分发挥新闻媒体宣传教育主渠道的作用，强化面向全社会的法制宣传教育。不断加大全民法制宣传教育的投入，认真编写各种通俗易懂的辅导教材和宣传材料，举行多种多样的法制宣传活动，为全民普法提供有效载体。
　　3、推进宣传教育的制度化规范化。认真总结我市十多年普法工作的实践，尽快着手制定《北京市法制宣传教育工作纲要》，作为“十五”期间指导我市法制宣传教育工作的依据。同时积极研究制定《北京市法制宣传教育条例》，将法制宣传机构、人员、经费保障、考核验收标准等纳入法制化管理轨道。
　　（五）完善法律服务体系，规范法律服务市场
　　建立法律服务体系，发展法律服务行业，是市场经济发展的客观要求。
　　1、深化体制改革，完善法律服务体系。构建以律师、公证、仲裁、基层法律服务、法律援助为主体的法律服务体系。充分发挥法律服务业市场中介组织的服务、沟通、公正、监督作用，拓宽服务领域，加大服务力度，提高服务质量，为各级政府加强经济宏观调控的决策和重大法律事务提供法律服务，为国有企业的改革和发展、为农业和农村经济工作提供多方面、多渠道的法律服务。要为科技进步，发展高新技术服务。要为扩大对外开放、积极引进外资和技术，以及其他涉外经济贸易活动提供法律服务。
　　2、加强法律服务队伍建设，规范法律服务市场。严格实行法律服务业资格考试和管理制度、执证从业制度、举报监督制度等各项管理制度，加强法律服务队伍的政治和业务建设，提高其素质和服务水平。
　　（六）健全监督机制，加大对法律实施的监督力度
　　加强法律监督，是依法治市的重要内容，也是各项法律法规有效实施的重要保证。“十五”期间，要以加强人大及其常委会的法律监督为重点，完善法律监督机制，建立健全依法行使权力的制约机制。各级人大要依法加强对宪法、法律、全国人大各项决议决定、北京市地方性法规实施的监督，强化对同级人民政府、人民法院、人民检察院执行法律、法规和履行职权活动的监督。完善执法监督、审议工作报告、计划预算监督、质询等工作程序。逐步扩大对人大任命的干部履行职责情况进行的民主评议和述职评议范围，把监督权力同选举罢免等权力结合起来，强化人大监督的力度。
　　权力失去监督必然导致腐败。法律部门执掌国家的立法权、司法权、执法权等，一旦失去监督，问题就更加严重。要完善部门内部的监督，发挥检察监督、审计监督、纪检监察的作用。加强社会公众和新闻舆论对行政执法和司法工作的监督，切实改善监督效果，并在实践中不断探索和总结新的监督制约形式。
　　（七）采取有效措施，建设一支高素质的司法、执法队伍
　　1、健全和完善管理制度。要在政法系统和各行政执法部门建立和实行五项制度：一是竞争上岗制度；二是干部定期轮岗交流制度；三是政治思想教育和业务培训制度；四是执法责任制；五是资格管理和淘汰制度。要研究国家公务人员的社会保障机制，不断清除不适应执法工作的人员，保证队伍的纯洁性和战斗性。
　　2、改善执法部门的物质保障机制。为了有效遏制腐败，必须坚决贯彻中央关于收支两条线的规定和禁止司法机关经商的规定。同时，一是要结合政府机构改革，认真解决执法部门创收问题，建立执法机关经费和物质利益保障的正常机制。二是根据经济发展的状况，逐步改善执法和司法工作的物质装备条件，包括技术装备，通讯设施、交通工具和办公条件。三是努力提高执法人员的工资待遇和生活福利待遇，其中政法干警的待遇应高于一般国家公务员，充分体现党的从严治警、从优待警的政策。
　　（八）加强党的领导，全面推进依法治市工作
　　全面推进依法治市工作，是一项具有统领全局性质的长期任务和宏大系统工程，关系到首都改革、发展、稳定的大局，因此必须加强党对依法治市工作的领导。市委对依法治市工作实施全面领导，把握依法治市的方向和进程。各级党委要把依法治市工作列入重要议事日程，组织落实依法治市规划和工作方案，协调、监督各部门的工作。基层党组织要团结和带领群众积极参与依法治市工作，全面推进基层民主法制建设。各级党的组织和党员都要在宪法和法律规定的范围内活动，做严格守法和依法办事的模范。
　　

承担单位：北京市发展计划委员会政策法规处