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　　六、规划实施配套政策和保障措施

　　“十一五”期间，是重点新城规划实施的起步阶段，也是重点新城综合开发建设的重要阶段。保障“十一五”期间重点新城实施规划的落实，应按照转变政府职能、加强宏观调控与引导、充分发挥市场资源配置基础性作用的总体思路，坚持“政府主导，市场运作，综合协调，区域统筹”的基本原则，坚持完善的市场机制与有效的宏观调控相结合，充分发挥政府调控职能，重点采取以下政策和措施，协调推进重点新城的经济社会发展及各项建设，保持良好开局和发展势头，为未来新城的可持续发展奠定坚实基础。

　　（一）完善配套政策，促进新城产业发展和城镇建设

　　制定完善符合市场经济发展要求的各项配套政策和措施，发挥政策导向，是充分发挥政府对资源配置的主导作用，引导各项建设有序发展，进而发挥好市场对资源配置基础性作用的重要前提，是确保重点新城全面、协调、持续发展的重要保障。根据重点新城发展现状、条件及发展的需要与可能，“十一五”期间，重点新城的发展建设，应本着“因地制宜，区别对待”的原则，在现有各项政策规定的基础上，重点完善、优化以下基本配套政策。

　　1. 优化产业发展政策

　　要充分发挥亦庄、顺义、通州三个重点新城各自的产业优势，进一步从不同层面优化制定完善新城产业发展政策，推进新城产业发展和产业结构的升级，增强新城经济发展实力与后劲。

　　——实行倾斜政策，鼓励、扶持重点新城高新技术产业和现代制造业的发展。市政府以补助、贴息、担保等多种形式支持区县产业发展的各类产业发展和调整的专项资金安排，要重点向三个重点新城倾斜，以充分发挥政府产业投资的导向作用，促进新城产业结构的调整优化和产业布局的完善，强化重点新城的产业优势。

　　——在着力优化新城产业发展环境方面，根据不同重点新城的特点，制定完善吸引各类产业特别是第三产业发展的各项优惠政策和融资政策，例如对新城服务产业发展实行一定的税收优惠，增加新城地区财政税收留成，给予重点服务产业一定的资金支持，以及用地优惠政策等，发挥政策导向作用，吸引更多的社会投资和国际投资来共同发展新城的服务产业，不断优化完善新城的产业结构，提升新城的综合服务功能，同时增加新城就业岗位，为逐步吸纳中心城市人口外迁和集聚区域新增人口提供前提条件。

　　——在深化科技体制改革，建立以企业为主导、产学研相结合的创新机制，促进企业成为技术创新主体，增强科技创新能力方面，针对重点新城特点，继续完善鼓励创新的财税、金融、用地、人才等政策，支持企业加大研发投入并开发具有自主知识产权的核心技术，提高自主创新能力；扩大技术市场的平台作用和交易规模，推动科技资源与实业投资、金融资本紧密结合，促进科技资源优势转化为产业优势；在信息通讯、生物医药、新材料、光机电一体化等优势领域，加强对关键、共性技术研究开发的政策支持，提升重点行业整体水平与核心竞争力。

　　——顺应市场化发展趋势，从规划、土地、财政、信贷等政策上，对于依托北京经济技术开发区、林河工业区、空港工业区、天竺空港出口加工区等工业园区发展的产业集群和以大企业为龙头的企业链群，给予重点扶持，形成规模效益，从整体上提升北京现代产业的竞争力，促进市场竞争与协作机制的完善。

　　——制定吸引企业总部落户新城的政策。与中心城相比较，重点新城地区可以作为吸引一般国内企业总部的重点发展地区，根据不同新城的情况与特点，分别制定用地、服务、管理等相关政策，鼓励此类企业总部到新城地区落户。

　　2. 完善土地相关政策

　　鉴于政府能够提供的新城建设投资相对于开发资金需求而言十分有限，土地市场是新城建设资金的主要来源，因此政府应当牢牢把握新城的一级土地市场开发权和收益权。要按照市场化原则改革完善土地征用制度，积极推进土地征用的市场化改革进程，完善各项土地政策，健全土地市场管理，为新城产业发展和城镇建设提供条件。

　　——完善土地收购储备制度和土地招标拍卖制度，扩大土地储备，促进土地的保值增值。根据需要与可能，协调安排好近远期规划建设用地，为长远发展留有余地。按照统一规划要求，加快对近期集中开发建设用地的统一收购、土地一级开发整备等，继续完善对经营性用地实行的市场招标出让制度，完善土地二级市场开发政策，为全面启动新城建设做好准备。对重点新城远期拟开发建设的集中用地，根据财力情况逐步进行土地征用和用地规划深化调整，为土地储备提供条件，避免其他建设先期占用。

　　——对新城新区建设占用农用地，严格农用地流转制度，完善土地征用补偿制度与机制，创新完善相关制度，通过制度安排将土地转让的大部分收益归农民所有，妥善安置失地农民，为其提供基本社会保障，有效保护农民权益，解决好农民生产与生活，避免产生新的社会问题与矛盾，确保社会稳定与和谐发展。

　　——对于从中心城区迁出且符合迁入新城条件的企事业单位，新城在土地出让政策方面应给予较大的置换优惠。同时，对新城公益事业建设的土地出让费用也应予以相应倾斜优惠，鼓励中外企业投资建设新城公益事业（如学校、医院、供水、供热、燃气、公交等），借助社会力量建设和完善新城的基础设施和生活服务设施，增强其吸引力。

　　——积极探索城乡建设用地双轨制改革的有效途径，加强对农用地转为建设用地的土地用途管制，逐步实现以土地用途管制为核心的城乡土地统一管理。同时继续完善城乡建设用地土地使用权取得、流转、登记、管理等方面的政策法规体系，为新城建设的顺利进行提供用地保障。

　　此外，要相应完善新城房地产开发政策，引导房地产开发健康有序进行，避免新一轮开发占地热在新城出现。

　　3. 完善人口发展相关政策

　　重点新城集聚人口将是一个长时期的过程，不仅需要有足够的就业岗位、良好的交通条件以及完善的基础设施和学校、医院等公益性服务设施，而且需要政府从住宅建设、社会保障以及吸引人才、人口管理等方面不断完善相关政策，方便人们的工作、居住和生活，以促进人们观念的转变，逐步提高人口素质，逐步增强新城的吸引力，达到疏解和吸引人口的目的。

　　——通过产业结构调整、减少低端产业、强化外来人口管理、加强出租房屋管理、拆除违法建设和改造“城中村”，以及加强本地人口尤其是农业人口的就业培训、强化城市管理等综合调控与管理手段，防止低端外来人口在新城大规模聚集，进一步加大高端人才的引进力度，提高新城人口素质和优化人口结构。

　　——继续强化优先加强新城公共交通、市政基础设施及公益性公共服务设施建设的各项政策，充分发挥政府政策、投资的导向作用，吸引社会投资和国际投资进行新城公共服务设施建设，完善新城综合服务配置，提升新城综合服务功能，为疏解中心城人口和吸引新增人口创造条件。

　　——依据新的住房供应制度，针对不同重点新城的人口构成及居住需求，不断完善建设开发政策。重点新城住宅开发建设应以适合中等收入阶层的居住房为主，利于吸引高素质人才及新增年轻劳动力就业人口，同时注意解决好其他迁移人口和农民搬迁居住问题。根据发展变化不断调整优化住宅建设构成，合理规划普通社会住宅和中高档住宅的功能分区，适当建设适合外国人居住的国际社区，以满足不同社会阶层的需求，避免普通社会住宅和高档住宅开发建设过多带来的社会问题，并与社区管理接轨，为新城人口集聚发展创造良好的条件。同时，适量建设高起点的基础设施配套工程和商住楼，以吸引国内外企业管理总部、外省市驻京机构、中心城区部分事业机关单位的迁入。

　　——合理制定新城人口的社会保障政策，实行属地管理。对于新城吸纳的外来人口、农村人口转为城市人口和从城区迁移的人口，在教育、卫生医疗和最低生活标准等方面，逐步实行统一管理，使居民享有同等权利和社会保障。

　　——制定有利于吸引高素质人才及具有较高文化基础的年轻劳动力人口的各项优惠政策。

　　——加强对新城地区城乡劳动力的职业培训和职业教育，提高其专业技术技能和从业能力，为新城产业发展提供所需人才资源。

　　——创新新城人口管理制度，继续加强对迁入新城的本市人口实行户籍登记制度，对非本市的外来人口实行“居住证”制度，以及农村人口转为城市人口的户籍政策等方面的制度管理与政策完善，避免一些特殊的居住社区成为管理“盲区”。此外，加强新城人口动态监控系统的建设，完善对新城人口聚集速度的动态监控和时段调整机制。

　　4. 完善资源环境政策

　　针对重点新城资源环境条件在应对产业、人口集聚及建设规模日益扩大方面相对脆弱且支撑保障能力需要优先提升的问题，要进一步优化完善重点新城的资源环境政策，完善新城产业发展的环境标准与准入制度，提倡鼓励新城发展建设在节能、节水、节地、节材方面使用新能源和节能、节水新技术等，为促进新城可持续发展和创建良好的生态环境提供条件。

　　在深化完善上述各项政策措施的同时，要进一步加强对实施政策的预先评估和实施动态评估，通过建立完善规划实施的动态调控机制，运用现代技术监控规划实施进程，不断加强对实施规划配套政策的动态优化调整及综合协调，确保新城各项政策的连续性、稳定性及衔接配套，促进新城产业及各项建设健康有序发展。

　　（二）创新建设体制机制，拓宽融资渠道，推进新城综合开发及基础设施建设

　　重点新城综合开发建设涉及面广，持续时间长，大规模开发建设特别是交通、市政等基础设施建设，需要巨额资金投入，需要政府主导和各部门间的联动协作，并依靠市场化运作吸引足够的国内外资金。对此，“十一五”期间政府在加大对重点新城建设支持力度的同时，需要继续深化建设体制和投融资体制改革，重点创新完善开发建设机制和融资政策，多种渠道融通资金，统筹搞好新城开发和各项基础设施建设。

　　1. 创新与完善新城开发建设体制与机制

　　借鉴国外、国内其他大城市新城开发建设的经验，重点新城开发建设应实行政府主导、市场运作的模式，加强对重点新城开发建设体制及运作机制的深化研究， 创新完善重点新城的统一开发建设体制和机制，协调推进新城的开发建设。

　　——充分发挥市政府、区政府（开发区管委会）、镇政府以及在区单位和企业、驻区居民及社会团体组织、专业协会等各方面的积极性，根据不同重点新城的具体情况，分别采取市级主导和区级主导的方式，组建新城统一开发、建设、管理的组织机构，搭建招商引资和开发建设的运作平台，协调推进新城开发建设。

　　——积极探索适于不同地区特点的新城开发建设的市场化运作方式及其途径（如成立以新城开发建设为目的，隶属于市或区政府的新城开发公司——即长期项目公司，按照统一规划，对新城土地开发、基础设施建设、融资建设等进行整体开发、运营与管理）。具体开发建设逐步实行分区招标，先行试点，积累经验后推广。

　　——优先考虑亦庄新城建设体制和机制创新，充分借鉴苏州工业园区、广州科学城等进行体制创新的经验，对于打破区域行政界线、进行区域联合与协作以及适时进行行政区划调整等问题进行深入研究，积极稳妥地理顺亦庄新城开发建设体制，为更好地推进亦庄新城发展与建设提供条件。同时要积极创作条件，力争将亦庄申请成为国家综合体制改革综合试验区，为新城长远发展奠定基础。

　　2. 完善新城基础设施建设的政府财政支持政策

　　针对新城经济发展基础和自我积累能力相对较弱，短期内不可能集聚大量资金用于基础设施建设的现实，市政府应积极调整财政资金结构，加大对新城建设的支持力度，加大对新城基础设施建设的财政转移支付力度，集中财力建设一批关系新城发展全局、带动作用较大的重大基础设施项目，充分发挥公共投资的引导作用。

　　——对于新城基础设施项目的投资，政府要加大投资力度，可采取市政府和地方政府共同承担费用的方式，对于不同回收期及盈利空间的基础设施项目投资，合理确定市政府和地方政府出资比例。通过对基础设施建设项目的大力扶植，吸引各方投资，改善新城投资环境，增强新城的竞争力和开放度。

　　——在扩大市政府直接对基础设施项目投资力度的同时，应考虑重点新城发展的现状及特殊要求，对于顺义、通州重点新城，实行与市区（中心城）相同的税收结构及税收返还制度，适当加大税收返还力度，支持新城基础设施建设，逐步改善重点新城的发展环境。

　　3. 完善融资政策，拓宽基础设施建设融资渠道

　　推进重点新城发展建设，要在发挥政府投资、政策导向作用的同时，借鉴国外新城和城市建设的经验，进一步加快投融资体制改革，优化新城建设的融资政策，完善引资和融资服务，开拓新的基础设施建设的融资方式，吸引更多的社会资本和国际资本参与新城交通、市政等基础设施建设。

　　——根据发展条件与可能，积极研究逐步建立全市性或地区性的“新城建设基金”和“新城产业发展基金”的可行性及实施方案，为促进建设基金和产业基金参与新城重大项目建设提供条件。

　　——根据新城建设体制机制创新的情况，积极探索新城开发建设公司推行股份制及寻求上市融资的可行性及有效途径。同时，通过银行贷款、政府补助、土地置换、存量资产调整以及发行建设债券或基础设施建设债券等多种途径，筹集建设资金和进行资金市场融资，支持新城建设。

　　——研究制定和继续完善鼓励社会投资的优惠政策及规定，逐步开放道路、桥梁、供水、污水处理等领域的投资限制，积极引导民间资本参与新城基础设施建设。

　　——为加快新城和新区发展，政府应积极推行委托招商方式，并完善相应政策措施，鼓励采用BOT（建设—经营—转让）、特许经营、招投标、PPP模式、资产经营、基础设施建设信托等多种方式建设经营新城基础设施。市政府应在地方税费中提取一定的比例，或直接作为新城建设项目投资，进行开发、创业投资的试点工作。

　　——制定投资优惠政策，保障参与新城基础设施建设投资方的利益。根据基础设施产业建设规模大、周期长、投资多，以及具有公共产品属性、服务价格及经营效益较低等特征，在基础设施建设资本的形成过程中政府应当给予适度的干预和财政政策倾斜，如实施政府担保和财政补贴等优惠政策，利用政府投资“粘合”其他社会投资，吸引更多的各类企业及社会和国外资金加大对新城基础设施建设的投入。

　　——重点新城应在继续执行和完善鼓励非公有制经济参与国有企业改组改造，进入城市基础设施、公用事业和社会事业领域，依法实现内资外资、国有民营平等待遇等方面，进行积极探索和实践，吸引多方投资进行新城建设。

　　（三）加强综合协调与管理，统筹区域发展，优化新城发展环境

　　重点新城的发展与建设，是一个复杂的综合体，涉及面及范围较广，需要统筹协调解决的问题与矛盾很多，因此“十一五”期间，在完善配套政策、创新开发建设机制的同时，政府还必须建立强有力的科学决策及综合协调机制，加强对重点新城发展与建设的综合协调及区域统筹，加强法制建设与城市管理，为更好地发挥重点新城的比较优势，保证新城持续发展提供条件和奠定基础。

　　1. 建立完善规划编制及实施的协调机制，综合协调部门关系与利益

　　在新城的发展建设实践中，通过不断地改革创新建设管理体制、转变政府职能、加强综合协调与服务，以最大限度地减少部门利益冲突与矛盾，是推进重点新城加快发展建设的重要保障之一。“十一五”期间，应重点做好以下工作。

　　——以编制和落实“十一五”新城实施规划、新城总体规划、新城土地利用总体规划为契机，首先在各部门专项规划的深化编制过程中，进一步重点加强经济社会发展规划、城市规划及土地利用规划部门之间的综合协调，加强规划间的协调衔接。同时在重点新城发展建设中，借助新的开发管理机构与机制的建立，突破原有体制框架的束缚，将经济社会发展规划、城市规划和土地利用规划统一起来，由各相关部门共同参与制定、深化和调整新城各项规划，共同协调实施，充分发挥统一合力、相互促进、协调互动的作用，提高规划的前瞻性、科学性、指导性和可操作性，为进一步统筹协调好新城发展建设中各部门和各方面利益关系，促进新城健康、持续发展奠定重要的基础。

　　——顺应市场经济及规划设计市场发展的趋势与要求，逐步建立完善相应的工作机制，充分有效地利用国际国内资源统筹做好新城规划设计与综合协调。

　　——完善规划实施机制，市、区两级政府应加强对各部门在新城建设过程中的综合协调，形成部门联动（并联）协调机制，整合各职能部门的政策意图和近期行为，进而为实施环节中各部门行为的协调打下了良好的基础，应对规划实施中的利益冲突与矛盾，及时协调解决好重点新城发展建设中出现的问题，促进新城健康、协调发展。

　　——在完善部门、地区协调的基础上，应逐步建立重点新城规划实施的动态评价与动态调控机制，同时进一步完善公众参与和社会监督机制，充分调动社会各方面的力量，共同参与重点新城发展规划的实施过程，推进重点新城持续健康发展。

　　——在加强和完善市政府科学决策机制的基础上，进一步发挥好首都规划建设委员会的综合协调职能作用，从更高层次和更大的区域范围，加强对重点新城规划编制及实施的综合协调与科学决策，更好地发挥重点新城在城市整体发展中的疏解、集聚、辐射和带动作用，为促进市域城乡统筹及京津冀区域协调发展奠定基础。

　　2. 加强对重点新城发展建设的综合协调

　　“十一五”期间，要按照北京市委、市政府《关于区县功能定位及评价指标的指导意见》的要求，建立区域合作与协调机制，突出加强对三个重点新城产业发展、城镇开发、综合服务配置以及交通发展与土地利用、基础设施建设和生态环境建设的综合协调，在充分发挥重点新城各自比较优势的基础上，形成产业关联、功能互补、城镇互动、交通协调、生态和谐的新格局，逐步形成区域整体发展的综合优势，为优化完善城市功能与空间布局、提高首都城市的核心竞争力创造条件。

　　——通过政策干预，引导全市性新兴大型产业项目向条件具备的重点新城集中布局。一方面，在引进产业项目方面应制定一定的政策基准，规定各地区不能超越规定的界线，并根据新兴产业项目的具体情况，引导其向符合发展方向的重点新城地区布局。另一方面，应根据重点新城发展条件与可能，优先做好未来新兴产业发展重大项目选址的前期准备工作，增加重大项目选址的预留用地，引导重大项目向预留选址空间集聚，以强化市场机制的作用，避免区域同质竞争和临时选址带来的不利影响，保证重点新城产业的健康起步和加快新兴产业的发展，提高区域竞争力。

　　——加强区域公共服务配置的综合协调。根据重点新城在首都整体发展格局中所处的地位与作用，优先将区域性的教育、医疗、文化等重大公益性公共服务设施项目建设，安排在亦庄、顺义、通州三个重点新城，以增强新城的社会事业发展基础，发挥其为新城和周边区域服务的作用，发挥重点新城的带动作用，促进区域及城乡协调发展。

　　——切实采取有力的政策措施，重点加强区域及新城交通发展与土地利用的综合协调。其中，亦庄新城地处市区东南，是面向京津区域发展的重要产业中心和中心新城，顺义是面向东北方向区域发展的重要产业中心和中心新城，对于构建首都面向区域整体发展的宏观战略格局，作用重要。“十一五”期间，应突出轨道交通发展对亦庄、顺义重点新城布局结构优化、土地利用的引导与协调，结合轨道交通发展，调整优化沿线的土地利用结构与布局，优先解决好交通发展与土地利用调整的矛盾，促进协调发展，优化完善环境。

　　——对区域市政基础设施建设的协调，重点是要按照城市总体规划及东部发展带规划的要求，预留区域基础设施廊道（如天然气、高压线走廊等）的建设用地，落实土地管制与规划管理要求，避免其他建设先期占用，为区域长远发展提供条件。

　　——加强对区域生态环境建设的综合协调。重点是根据城市总体规划、东部发展带规划、限建区规划及重点新城规划对区域及新城生态环境建设的具体要求，优先划定限建区，落实限建区的各项要求；协调安排好重点新城之间的以及新城范围内各主要城镇之间的绿色隔离地区或隔离带，避免城镇建设连片发展；在水资源保护、大气环境污染防治，以及温榆河、潮白河绿色生态走廊建设、北运河综合环境整治、森林公园建设等区域绿化系统建设中，加强重点新城及城市发展新区之间的区域协调，以及与周边邻近省市的区域协调。

　　3. 加强法制建设与城市管理，促进重点新城健康持续发展

　　新城规划建设内容综合性强、空间范围大、时间跨度长，对此，政府职能作用的体现，还需要在完善配套政策、加强综合协调、创新工作机制的同时，颁布制定相关的建设法规与标准，加以引导和调控，同时要进一步加强新城的各项管理，为优化重点新城发展的软环境创造良好的条件，奠定重要的法制与管理基础。

　　——充分重视法规建设在促进新城协调发展中的基础保障作用，借鉴国内外大城市建设新城的经验，抓紧研究制定有关促进新城开发建设及资源与环境保护的相关条例，研究制定新城建设相关标准和规定，为有效抑制土地投机、强化对新城发展的综合协调与引导、促进新城开发建设有序进行提供有利依据和保障。

　　——加强依法行政与规划管理，健全规划实施监督机制，强化对规划实施的监督管理，加大对违法建设的处罚力度，确保规划的严格执行和有效落实，增强规划的权威性和严肃性，充分发挥规划的龙头与保障作用。

　　——推进城市管理体制改革，切实加强新城的各项管理工作，优化新城发展软环境。同时，认真落实人文奥运行动计划实施意见，大力推进新城的各项精神文明建设，扩大文化交流与交往，提高新城居民综合素质，保障居民各项权益，提高新城文明程度，争创文明新城。

　　

规划的基本结论：

　　把握关键问题

　　实现有限目标

　　坚持量力而行

　　建设管理并重

　　稳步持续发展

　　保持良好开局