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　　三、“十一五”时期重点新城发展的指导思想、总体目标及发展建设时序

　　（一）指导思想与基本原则

　　新城建设是有序疏解中心城区人口和功能，保持首都经济社会持续健康发展的重要战略举措。按照城市总体规划的实施要求，“十一五”期间全面启动顺义、通州和亦庄三个重点新城建设。

　　1. 指导思想

　　以落实科学发展观和构建首都和谐社会为目标，以国务院批复和城市总体规划为依据，落实“新北京，新奥运”战略构想，紧紧抓住承办奥运会和后奥运的有利时机，积极探索管理体制改革和制度创新，发挥公共投资的先导作用和市场配置的基础性作用，促进重点新城的高标准实施启动，为实现新城全面、协调、可持续发展奠定坚实基础。

　　2. 规划原则

　　“十一五”时期，应当按照以下原则做好各项规划，为协调推进新城的发展与建设提供基础。

　　（1）坚持以人为本，建设宜居城市的典范，构建良好的人居环境，提升经济活力和保障就业，切实解决好交通、上学、看病等关系人民群众切身利益的问题。切实保障合理配置各级各类公共服务设施，并进行人性化的细节设计。

　　（2）坚持可持续发展，建设资源节约型和生态保护型城市，解决好城市长期发展的保障。大力发展循环经济，重视生态环境的保护与建设，确立“节约优先”的思想，实施节水、节地、节能和节约材料的建设标准。

　　（3）尊重城市历史和城市文化，全面展现和挖掘城市文化内涵，保护城市历史文化资源。

　　（4）建立高效、便捷的城市支撑体系，切实保障城市安全。建设以公共交通为主导的高标准、现代化综合交通体系，按照适度超前、优先发展的原则，建设高效、安全的现代化市政基础设施体系。

　　3. 发展建设的基本原则

　　“十一五”时期重点新城的发展与建设，要遵循科学发展观要求，高标准规划、高起点建设、高水平配套。即：高标准规划，增强产业集聚能力，发展优势产业；高起点建设，增强集约建设能力，建设集约新城；高水平配套，增强社会发展配套能力，建设宜居新城。

　　重点新城发展建设应注重把握以下基本原则：

　　（1）突出主导功能定位。按照城市总体规划确定的功能和发展方向，搞好功能分区和空间协调，构建风格各异、彰显特色的城市形态。要着重承接中心区的产业、人口转移，吸纳本地人口城市化。

　　（2）突出发展理念创新。注重节约利用资源，保护生态环境，推动循环经济发展，建设资源节约型和环境友好型城市。坚持以人为本，尊重历史文脉，挖掘、展现新城文化内涵。加强城市设计，改善新城景观与环境风貌，增强新城品质和吸引力。

　　（3）突出产业协调配套。发展优势产业，引导产业集聚，协调产业发展与城市开发建设步伐，不断增强经济活力和就业保障。合理配置公共服务设施，构建良好人居环境。

　　（4）突出时空合理有序。坚持“全市统筹、区域协调”，合理安排建设时序和建设重点，根据产业、用地、人口发展情况，明确优先开发顺序，实现滚动建设、渐进发展，防止出现分散投资、分散建设和土地集约利用程度偏低的现象。

　　4. 建设与管理导则

　　 根据上述指导思想和基本原则，“十一五”期间，各级政府应立足于以人为本、城乡统筹、和谐发展，按照以下建设与管理导则的要求，进一步加强对重点新城建设的引导，改进管理与服务，切实促进新城经济、社会、人口、资源、环境的协调发展。

　　（1）改善生活质量。明确产业布局和产业发展方向，加强产业发展的引导，方便生产生活，提升经济活力和就业保障；加强对社会事业发展和社区建设的引导与服务，完善公益性基础设施条件，改善居民生活质量。

　　（2）节约利用资源。产业发展和各项建设以资源节约利用为前提，优先推动循环经济示范区及生态产业园区的建设，率先在节能、中水利用、土地集约利用等方面起到示范作用，增强新城的生态服务功能。

　　（3）优化资源配置。合理配置、优先建设服务广大居民的学校、医院等各项公共服务设施，建立高效便捷的社区服务体系，加强环境建设，建设具有良好人居环境的宜居新城。

　　（4）基础设施先行。按照发展目标和重点有序推进基础设施建设，积极发挥基础设施的引导作用。尤其应以公共交通为导向，建立起以公共交通为导向的城市布局优化及土地利用模式，促进理性增长。

　　（5）城乡统筹发展。在新城建设中高度重视并切实解决好农村地区城市化发展中农民的生产、生活及失地农民的社会保障等问题，加强政府资金支持及管理与服务的投入，切实保障农民利益，提高持续发展能力。

　　（6）区域发展协调。坚持“全市一盘棋”和“区域一盘棋”，创新中心城区与新城区建设的互动关系与机制，加强重点新城之间的功能协调与分工，实现优势互补，错位发展，促进区域协调发展。

　　（7）量力而行，因地制宜。坚持量力而行，稳步推进新城建设。因地制宜，采取差别化的发展策略和建设对策，根据新城人口、用地、产业发展等具体情况、特点以及需要与可能，循序渐进地推进新城建设。

　　（8）规划先行，控制引导。以规划引导和促进发展，坚持物质环境规划与社会规划相统一，规划和预留好中远期发展的用地空间。在市政府统筹协调下，积极发挥区政府及镇政府的作用，构建分工明确、责任明晰、高效务实的发展平台，通过完善政策，加强对各项建设的控制与引导。

　　（9）体制创新，建管并重。坚持体制机制创新、管理建设齐头并重，在土地收购、整理、置换、储备等管理体制，征地拆迁与社会保障体系连动体制，基础设施建设和投融资体制，以及城市管理体制等方面，积极探索，创新实践，加强管理，完善服务。

　　综上，“十一五”期间重点新城发展建设应遵循的主要原则和基本导则是：

　　——坚持资源节约，挖潜与新增用地结合，集约建设。

　　——坚持基础设施和公共服务设施优先建设，为2010年后的发展奠定基础。

　　——坚持持续发展，合理确定发展规模幅度，留有余地。

　　——坚持经济社会协调，注重社会发展，改善生活质量。

　　（二）区域协调发展总体目标及发展思路

　　1. 区域协调发展总体目标

　　根据北京城市总体规划及市委、市政府对新城发展的定位要求，新城是北京“两轴—两带—多中心”城市空间结构中两个发展带上的重要节点，是疏解中心城人口和功能、集聚新的产业、带动区域发展的规模化城市地区。新城的发展建设，将有利于疏解城市功能、推动城乡统筹、促进区域协调、实现集约发展，对于带动城市空间结构调整具有重大的战略意义。

　　通州、顺义、亦庄作为重点新城，其发展建设是逐步实现北京城市空间结构战略调整的关键，是完善市域城镇体系建设的重要环节，是首都城市未来的发展重点，是提升首都核心竞争力的重要地区，同时也是面向京津冀特别是京津区域发展的重要门户地区（尤其是亦庄新城），在首都城市总体发展格局中具有重要的战略地位和作用。

　　远期目标：进一步加强中心城调整优化与重点新城发展建设的互动，依托中心城及重要产业基地，在产业发展、基础设施及环境建设等方面，加强重点新城之间以及重点新城与区域周边其他各新城发展的协调、协作与合作，强化主导产业发展优势，带动城镇开发和社区建设，逐步建设成为经济发达、社会和谐、配套完善、人居环境良好的和具有鲜明特色的新城。

　　——成为疏解中心城功能、人口的重要区域和主要载体，以及实现城市整体协调发展的重要支撑点，为进一步强化首都职能、完善城市总体功能布局提供条件。

　　——成为首都现代化过程中新功能集聚区，成为首都乃至全国重要的高新技术产业和现代制造业基地的核心区，以及特色鲜明、服务首都和区域的重要文化产业发展区域，为首都经济长远发展提供新的动力。

　　——成为首都建设创新型城市、节约型城市、宜居城市的示范区，为促进经济增长方式的转变和实现集约发展与建设提供支持和支撑。

　　——成为首都实现城乡与区域统筹、构建和谐社会的战略重点，成为依托中心城、面向区域发展的重要综合性区域中心城市，为缩小区域发展差距、实现城乡一体化发展提供重要基础。

　　近期任务：着眼于本世纪初20年及更长远的发展要求，按照“五年打基础，十年成系统，十五年见水平”的总体思路，力争在“十一五”期间，高水准完成新城规划和城市设计，初步形成新城功能分区的空间架构；基本完成新城与中心城方便快捷的交通联络体系，初步奠定新城的基本框架；基本完成新城教育、卫生等社会公共服务设施空间布局规划；创新开发建设模式，初步建立新城建设和发展的有效机制。通过扎实做好各项基础工作和基础建设，不断优化完善新城功能，夯实经济社会发展基础，为2010年以后的长远发展和逐步实现重点新城发展目标提供条件和奠定基础。

　　重点新城通过近期发展与建设力争初步实现：

　　——逐步疏解中心城部分外迁产业及人口，吸纳一定数量的区域新增人口。

　　——新城产业布局得到优化完善，主导产业优势显著，对城镇建设的带动作用进一步提高。

　　——新城基础设施、公共服务设施及社区配套建设得到加强和完善，人居环境改善，社会服务保障能力提高。

　　——重点新城的集聚、辐射和带动作用得到加强，重点新城与区域周边新城及城镇发展协同互动，协调发展。

　　阶段目标：全面启动新城建设，重点建设三个新城。

　　一般新城：完善基础设施、公共服务设施，合理投放适宜产业发展用地。

　　重点新城：全面启动基础设施建设，土地合理投放，产业集聚；形成新城发展基本框架；高标准建设重点新城示范区。

　　2. 发展思路

　　“十一五”期间通州、顺义、亦庄三个重点新城的发展建设应坚持“规划先行，统筹协调，渐进发展，突出重点”的总体思路，从首都城市发展全局出发，深化落实城市总体规划关于重点新城发展要求及市委、市政府关于区县功能定位的指导性意见，在统一目标之下实施差别化发展策略，充分发挥市、区、镇三级政府的积极性，合理安排建设时序及建设重点，协调推进重点新城的发展与建设，切实解决好新城发展中面临的关键问题，发挥重点新城的各自优势及辐射带动作用，为逐步实现重点新城发展目标、促进区域协调和城乡统筹发展提供条件和奠定基础。

　　协调推进通州、顺义、亦庄三个重点新城的综合发展是城市发展的重要举措，“十一五”时期是构建新城基本格局、奠定未来发展基础的重要时期。为此，应当从以下几个方面把握好重点新城的发展方向与重点。

　　第一，在发展定位上，从首都城市总体功能布局优化完善的全局出发，创新中心城区与新城区建设的互动关系与协同机制，从协调处理好三个重点新城发展与中心城人口、功能疏解及总体功能布局优化关系的角度，优先确立区域整体协调的重点新城功能定位及区域联系。

　　第二，针对重点新城各自优势、劣势及其主要问题，引导采取差别化的发展策略，做好详细规划，精雕细刻，不追求建设速度，突出解决好新城发展建设中面临的核心问题与矛盾，为长远持续发展奠定基础。

　　第三，在新城建设重点上，要坚持基础设施先行，按照新城发展目标和重点有计划地开展基础设施建设。优先搞好交通建设与土地利用的整合与协调，通过交通规划建设引导新城发展建设。重点加强新城交通、能源供给以及教育、医疗、文化等公共设施的建设，同时积极引导新城的产业发展和住宅建设，坚持高起点、高标准搞好人居环境建设，增强吸引力，以良好的人文环境及就业条件吸引新增人口逐渐向重点新城转移。

　　第四，要在建设宜居城市上创新，坚持建设与管理齐头并重，环境建设先行，加强新城的城市综合管理，切实转变先建设后治理的方式，使新城成为宜居城市的典范。要严格控制好新城布局，优先划定限建区，保持新城组团间的绿地隔离，避免连片发展，创造良好环境，并为未来发展留有余地。

　　第五，根据重点新城发展定位及发展条件与可能，从产业发展、土地开发、交通建设、公共服务配置、住宅和社区建设以及市政配套建设上，对重点新城发展给予不同的重点政策及投资扶持，同时优先考虑亦庄建设体制和机制创新。在新城开发建设模式、建设时序及重大项目安排上，应有所区别考虑和部署安排，避免采取“一刀切”的方式同等对待。

　　第六，在各重点新城的具体开发建设安排上，应坚持“分期、分区建设”的原则，通过预先计划安排及建立动态调控体系，根据新城人口、用地、产业发展情况，逐步分期启动不同分区的建设，加强分区建设引导，实现滚动建设，渐进发展。

　　（三）发展建设时序

　　根据重点新城发展远景目标及总体进度要求，借鉴国内外新城建设的经验，从全市近期各项建设的总体部署考虑，立足长远谋划，做好近期建设部署，合理安排重点新城发展建设时序，为促进奥运前后经济社会和城市建设持续健康发展提供条件。

　　“十一五”期间，重点新城建设大体分为两个阶段。

　　1. 新城建设的起步前期阶段（奥运会前）

　　与新城规划编制和近期建设部署相衔接，与奥运建设及其带动相互联动，充分利用有关机构平台，重点抓好以下工作，保持稳步发展势头，初步显现示范作用。

　　——政策机制准备：完成各类详细规划编制以及相关标准、规范的制订，研究制定新城的实施政策，做好建立实施运行机制的相关工作。

　　——重大项目配置：结合奥运设施建设，协调和安排好重大区域性基础设施建设和重大产业项目的配置，做好战略项目及用地储备。

　　——启动示范建设：按照高标准建设新城要求，启动循环经济示范区、生态产业园区以及宜居社区、可持续发展小城镇等一批示范区的建设，为新城全面启动进行前期试点。

　　——发展用地调控：结合土地储备和一级开发，挖掘存量用地潜力，控制新城新增建设用地的过快投放，加快新城旧区改造，加强对远期发展预留用地的控制。

　　2. 新城建设的起步后期阶段（奥运会后）

　　奥运会后，规划建设重心逐步由中心城向新城特别是重点新城转移，通过新城尤其是重点新城的带动，促进首都经济社会及城市建设的全面、持续、协调发展。

　　——新城全面启动：继续加大公共财政投资向新城的倾斜力度，充分发挥公共投资的先导作用，引导市场投资向新城的投放，推动新城全面启动。

　　——关键项目带动：建设一批关键性基础设施及重要带动项目，基本建立新城基础设施和与中心城方便快捷的交通联络体系。

　　——基本框架形成：切实改善新城的人居环境，提高管理水平和服务能力，为加快中心城功能和人口向新城疏解夯实基础，初步形成新城发展的基本框架。

　　——战略项目储备：结合新城建设的全面启动，进一步扩大远期发展战略性项目和用地的储备，为长远发展提供保障。

　　（四）区域协调发展近期建设策略及重点建设引导

　　将三个重点新城发展作为统一整体，结合城市建设近期规划的实施，重点加强对区域产业布局、区域性重要公共服务设施建设、区域资源环境保护、区域重大基础设施建设以及区域城镇建设的引导，为启动和逐步加快重点新城建设提供良好的区域发展条件。

　　1. 加强区域产业布局及公共服务设施建设引导

　　产业布局引导：以优势产业发展为基础，以开发区建设为纽带，引导市域产业合理布局，加快形成各具特色的区域产业发展带，带动和促进重点新城及城镇建设（见图3）。

图3 市域产业布局导引示意图

　　公共服务设施建设：加强对公共设施建设的引导，重点新城作为公共设施的重点建设区域，进一步加强对普通高校、文化与科技特色区域以及重要文化设施、医疗卫生设施、体育设施等建设的投入，为新城发展提供良好条件（见图4）。

图4 市域公共设施近期重点区域导引图

　　2. 统筹区域资源与环境保护

　　资源环境保护：加强对区域河湖水体、湿地、地表水源一级和二级保护区、地下水源防护区、风景名胜区、成熟片林等资源环境的保护，加强第二道绿化隔离带的建设，为新城发展创造良好的区域环境。

　　灾害隐患预防：加强对区域风沙治理区、地下水严重超采区等的综合治理，新城建设要避开地震断裂带、地质环境不适宜区、沙土液化区、超标洪水风险区等，加强建设的前期论证，避免各类灾害隐患。

　　建设防护：加强对机场噪音控制区的建设控制与管理。

　　3. 强化区域交通设施协调建设

　　区域轨道交通建设：加强区域轨道交通建设，充分发挥轨道交通对新城发展建设的引导作用；促进新城建立公交优先的交通组织模式；线位选择注重客流需求的培育。

　　加强中心城与重点新城的联系，逐步启动建设中心城至通州的M1线和M6线，中心城至亦庄的L2线和M12线，中心城至顺义的M15线；加强东部新城之间的联系，适时启动建设联系密云、怀柔、顺义、通州、亦庄的S6线，中心城—顺义—平谷的S3线，以及相关的车辆段（见图5）。

图5 东部地区轨道交通建设示意图

　　对外公路交通建设：搞好公路交通建设，加强东部发展带与周边区域、新城之间以及新城中心与城镇之间的交通联系，形成以14条公路为骨架的对外交通网络。主要为：

　　东北方向：京承高速公路、京密公路、京平高速公路、李天高速公路。东方向：京沈高速公路、京哈高速公路。东南方向：京津塘高速公路、京济公路、京津第二通道。南北方向：东部发展带联络线、六环路、顺义—通州—亦庄—黄村联络线、东南部过境通道（见图6）。

图6 东部地区公路建设示意图

　　4. 合理安排区域重大市政基础设施建设

　　重要管道走廊建设：加强和搞好区域输水渠及供水管道走廊、电力线路走廊以及燃气、石油、供热及危险品输送管道走廊等重要管道走廊建设，优先落实规划建设用地，严禁其他建设先期占用。

　　重大基础设施建设：落实大型市政设施场站的规模、布局和控制原则，加强政府投入和投资引导，统筹搞好供水设施、污水处理厂、电力设施、燃气接收门站及调压站、环卫设施等区域重大基础设施建设，为新城发展奠定良好基础。

　　5. 加强分类指导，积极推进城乡统筹

　　城镇建设引导：依据城镇的区位、发展现状和交通状况等因素，综合研究确定城镇等级和重点镇。重点新城所在的东部发展带小城镇由56个合并为30个，其中重点镇10个。加强对城镇发展与建设的引导，发挥城镇辐射作用，带动农村地区发展（见图7）。

图7 区域城镇体系布局示意图

　　村庄建设引导：针对不同类型，在土地利用方式、市政设施标准、房屋安全标准和形式等方面进行分类指导。按照类型覆盖原则，在试点基础上提出《村庄规划建设的指导性意见》，指导村庄规划编制工作深入开展。在村庄建设中，进一步突出合理控制建设用地规模、改善市政基础设施条件和切实提高农民生活质量、注重房屋安全和建筑布局与农民生产生活方式相结合，以及体现“节地、节能、节水、节材”的“四节”原则等规划重点内容。